Valstybės biudžeto išlaidų valdymas ir kontrolė

ĮVADAS

Lietuvai, kaip ir kitoms šalims, tapusiom ES narėmis, valstybės finansų valdymas ir kontrolė – aktualus klausimas. Pagrindinė valstybės problema finansų valdymo srityje – tai didėjantį bendrąjį vidaus produktą (BVP) lydintis valstybės pajamų ir išlaidų dalies nuo BVP mažėjimas. Nuo 1998 metų, palaipsniui augant BVP, valstybės pajamų ir išlaidų dalis BVP Lietuvoje nuolatos mažėja. Valstybės strategijoje buvo numatytas pajamų santykio su BVP mažėjimas iki 2004 m. Tokios vykdomos politikos aplinkoje iškyla problema kaip bus finansuojamos valstybės programos. Esančiomis šiuo metu bei ateityje planuojamomis mažėjančiomis pajamomis nebus vykdomas šalies biudžetas , nebus surenkama pakankamai pajamų valstybės funkcijoms finansuoti. Iškyla neatidėliotinai spręstina problema – kokiomis lėšomis, kai nuolat mažėja pajamos, bus vykdomi valstybės keliami strateginiai tikslai. Be to, taip pat reiktų pastebėti, kad mažėjančios pajamos (lyginant su BVP) sąlygoja ir mažėjančias išlaidas, todėl senka galimybės skirti pakankamus valstybės asignavimus (skirtos lėšos) įvairioms ūkio šakoms.Tokia situacija valstybės finansų srityje reikalauja išsamios valstybės išlaidų valdymo ir kontrolės analizės bei greito sistemos tobulinimo.
Visuomenėje taip pat kyla diskusijos – ar teisingai ir efektyviai šiuo metu skirstomos valstybės išlaidos, ar Vyriausybės prioritetai, skirti euroatlantinei integracijai yra pagrįsti ir įvertinti. Valstybės asignavimai NATO integracijai sudaro net 2,1 proc. BVP, tuo tarpu švietimas, socialinė apsauga, mokslas finansuojami likutiniu principu. Tokiu būdu pagrindiniams visuomenės poreikiams tenkinti valstybės lėšų nelieka. Taigi dar viena problema, iškelta šiame darbe nagrinėjant valstybės išlaidų valdymą – ar subalansuotai šiuo metu skirstomos valstybės išlaidos, kaip turi būti parenkami valstybės prioritetai – ar norima plėtoti informacinę, socialiai aprūpinta visuomenę, ar bus finansuojamos einamosios problemos, nesiorientuojant į valdymo trūkumus ilgalaikėje perspektyvoje.
Pagrindinis šio bakalauro baigiamojo darbo tikslas – išanalizuoti valstybės biudžeto išlaidų struktūrą, atsižvelgiant į ją sąlygojančius veiksnius, t.y. valstybės ir visuomenės interesus – kokius prioritetus vyriausybė turi pasirinkti vykdant ekonominės politikos tikslus. Šiame darbe bus įvertinama dabartinė valstybės išlaidų struktūra ir pateiktos pagrindinės valstybės išlaidų struktūros tobulintinos kryptys.
Kadangi šalies biudžeto procesas sudaro valstybės išlaidų valdymo ir kontrolės pagrindą: nuo projekto rengimo iki įvykdymo kontrolės ir įvertinimo, tai šiame darbe analizuojamas Lietuvos valstybės biudžeto procesas bei jo įvertinant valstybės biudžeto proceso poveikį Lietuvos valstybės išlaidų valdymui.
Siekiant šių tikslų iškeliami tokie uždaviniai:
• remiantis užsienio šalių praktika ir trumpa Lietuvos finansų valdymo patirtimi, išanalizuoti Lietuvos išlaidų valdymo ir kontrolės elementus, struktūrą ir trūkumus;
• įvertinti vykdomos biudžetinės reformos Lietuvoje problemas išlaidų valdymo srityje;
• išanalizuoti valstybės finansų politikos problemas, nagrinėjant vykdomą fiskalinę, darbo užmokesčio ir mokesčių politikas bei pateikti problemų sprendimo galimybes;
Rašant darbą nagrinėta:
• užsienio literatūra – Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO), SIGMA (Support for Improvement for Governance and Managment), Pasaulio banko (PB), Tarptautinio Valiutos Fondo (TVF) medžiaga ir leidiniai bei Valstybės kontrolės medžiaga;
• medžiaga finansų teisės ir ekonomikos klausimais;
• Lietuvos teisės aktai, reglamentuojantys biudžeto procesą Lietuvoje, Lietuvos Respublikos 1995  2003 m. valstybės biudžeto įstatymai, LR Vyriausybės nutarimai, įvairios metodikos, naudotasi ir Lietuvos periodinėje spaudoje pateikiama informacija, Finansų ministerijos, Statistikos departamento medžiaga.
Darbo struktūrą sudaro dvi pagrindinės dalys. Pirmoje šio darbo dalyje apibrėžiamas darbo objektas, nagrinėjamos valstybės finansų valdymo ir kontrolės sąvokos bei kai kurie jų raidos aspektai. Tai dalis skirta susipažinti su įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios vaidmenimis bei jų sąveika valdant ir kontroliuojant valstybės išlaidas, trumpai aptariami du efektyvios biudžeto vykdymo kontrolės elementai – vidaus kontrolė ir vidaus auditas bei išorės auditas.
Kadangi biudžetas traktuojamas kaip priemonė gerinti valstybės veiklos rezultatus ir kontroliuoti valstybės išlaidas, antroje darbo dalyje nagrinėjama Lietuvoje vykdoma biudžeto sandaros reforma bei Lietuvos Respublikos (LR) valstybės biudžeto formavimo etapai ir principai: nagrinėjamos Lietuvos biudžetinės praktikos silpnosios pusės, ypatingas dėmesys skiriamas valstybės finansų planavimo kokybei.

Darbas užbaigimas pateikiamomis išvadomis ir pasiūlymais valstybės išlaidų valdymo ir kontrolės tobulinimo klausimais, iškeltų problemų apibendrinimu, atliktos analizės įvertinimu bei rekomendacijomis valstybės finansų valdymo klausimais.

1. VALSTYBĖS BIUDŽETO IŠLAIDŲ (ASIGNAVIMAI) SAMPRATA IR KLASIFIKACIJA

XX amžiuje daugumoje išsivysčiusių šalių valstybės vaidmuo ekonomikoje vis didėjo. Tai pasireiškė valstybės išlaidų ir surenkamų mokesčių apimties didėjimu, jų svorio bendrajame vidaus produkte (BVP) augimu, nacionalinių pajamų dalies, skiriamos socialinėms programoms didėjimu, bei aktyvesniu dalyvavimu ekonomikoje pasitelkiant teisinio reguliavimo ir kontroliavimo priemones. Valstybinio sektoriaus dalyvavimas šiuolaikinių valstybių visuomeniniame gyvenime yra būtinas. Daugiausiai diskusijų kyla dėl to, kiek valstybė turėtų dalyvauti šalies ekonomikoje. Įvairiose šalyse valstybės dalyvavimas ekonomikoje yra nevienodas. Pereinamosios ekonomikos šalys kelia sau tikslą sumažinti per didelį valstybės vaidmenį, kurį jos paveldėjo iš planinio ekonominio modelio.
Šiuo metu valstybės vaidmuo išsiplėtė, jis apima vis naujas visuomenės gyvenimo sritis: tvarkos palaikymą, krašto apsaugą, socialinį – kultūrinį šalies vystymą, viešąjį administravimą, socialinės rūpybos sistemos kūrimą, pajamų perskirstymą mažinant socialinę nelygybę bei kt.
Valstybė, siekdama įgyvendinti iškeltus politikos tikslus ar įtakoti privatų sektorių, daro poveikį šalies ekonomikai. Viena iš pagrindinių tokio poveikio priemonių – tai valstybės išlaidos.

1.1. Valstybinis sektorius ir valstybės išlaidų sąvoka

Tarptautinėje praktikoje valstybinio sektoriaus apibrėžimui naudojama TVF sudaryta Valstybės Finansų Statistikos sistema (VFS) . Ši sistema sukurta, visų pirma, siekiant geriau įvertinti vyriausybės įplaukas, mokėjimus ir įsiskolinimus bei pilniau aprėpti visus vyriausybės sandorius su kitais ekonominiais sektoriais ir likusiu pasauliu. Pagal šią sistemą, valstybinį sektorių sudaro visos valstybės institucijos ir visos nepelno siekiančios organizacijos, kurias kontroliuoja ir finansuoja valstybės institucijos. Šį sektorių sudaro instituciniai vienetai, kurių pirminė funkcija yra vykdyti valstybės funkcijas. Tai yra, jie turi įstatymų leidžiamosios, teisminės ir vykdomosios valdžios kitiems instituciniams vienetams tam tikroje teritorijoje; prisiima atsakomybę už bendruomenės aprūpinimą prekėmis ir paslaugomis ne rinkos sąlygomis tiek individualiam, tiek bendram vartojimui; jie perskirsto pajamas ir turtą mokėdami transferus; finansuoja savo veiklą tiesiogiai arba netiesiogiai iš mokesčių ir kitų privalomų transferų, gaunamų iš kitų sektorių institucinių vienetų, taip pat dalį savo veiklos gali finansuoti iš pasiskolintų lėšų ar kitų šaltinių (pvz., palūkanų pajamos, nuomos ir pan.).
Paprastai valstybės dalyvavimas ekonomikoje vertinamas pagal šalies nacionalinio biudžeto pajamų ir išlaidų dalį BVP. Pagrindinis klausimas, į kurį vyriausybė turėtų atsakyti – kaip reikėtų paskirstyti valstybės išteklius, kad būtų maksimizuota socialinė gerovė. Šis paskirstymas vertinamas pagal išlaidų dalį BVP ir pagal jų lyginamąjį svorį visose išlaidose pagal atskirus regionus arba laiko atžvilgiu.
Žvelgiant į pasaulines tendencijas, pastebimas vis didesnis valstybės vaidmuo ekonomikoje, didėja ir valstybinės išlaidos. Valstybės išlaidos apibrėžiamos kaip tam tikrų prekių ir paslaugų, skirtų bendriems visuomenės narių poreikiams tenkinti, pirkimas arba transferiniai mokėjimai . Valstybės išlaidos taip pat gali būti vadinamos valstybinės veiklos, kuri apima prekių ir paslaugų gamybą/teikimą bei įvairius pervedimus, visuomenine kaina. Valstybės išlaidos – tai sukauptos piniginės lėšos, kurias valstybė panaudoja savo funkcijoms atlikti.
Pagal Biudžeto sandaros įstatymą (BSĮ) valstybės biudžeto asignavimai yra naudojami įstatymams įgyvendinti:
1) valstybės funkcijoms bei Vyriausybės tvirtinamoms programoms vykdyti;
2) dotacijoms savivaldybių biudžetams teikti;
3) valstybės įsipareigojimams vykdyti.
Naujame Biudžeto sandaros įstatyme nenurodoma, kokioms konkrečiai programoms, institucijoms ir kiek lėšų yra skiriama. Jame parodomos tik pagrindinės išlaidų kryptys, t.y. biudžetas nesiremia jokia principine ir aiškiai išreikšta pozicija dėl valstybės vykdytinų ir finansuotinų funkcijų. Biudžeto sandaros įstatymo 13 straipsnis nustato, kokios valstybės reikmės gali būti finansuojamos mokesčių mokėtojų pinigais. Visos jos yra apibrėžtos plačiai ir netiksliai, todėl jomis gali būti finansuojamos ne tik bendrosios valstybės reikmės, bet ir grupiniai bei asmeniniai interesai. Todėl viena iš išlaidų valdymo problemų yra detalaus valstybės išlaidų paskirstymo nustatymas. Lietuvoje turėtų būti aiškiai detalizuojamos valstybės išlaidų finansavimo galimybės, tikslūs uždavinių bei funkcijų paskyrimai. Šiam tikslui turi būti praplėsta teisinė bazė, kuri detaliai nustatytų kiekvieno institucinio vieneto atsakomybę.
Šiame darbe, nagrinėjant valstybės išlaidas, daugiausia dėmesio skiriama išlaidoms centrinės vyriausybės, kuri paprastai vykdo daugumą fiskalinių funkcijų, dalį jų deleguodama kitiems valdymo lygiams. Centrinės vyriausybės politinė valdžia pasireiškia visoje šalies teritorijoje. Ji turi teisę įvesti ir keisti mokesčius, paprastai yra atsakinga už tokių paslaugų, kaip nacionalinė gynyba, tarptautiniai santykiai, viešoji tvarka ir saugumas, teikimą ir efektyvų šalies socialinės ir ekonominės sistemos funkcionavimą. Be to, ji gali teikti transferus kitiems instituciniams vienetams arba valdžios lygiams. Daugelyje šalių centrinės vyriausybės sektorius didelis, sudėtingas ir labai svarbus, nes čia nustatomi ekonominiai tikslai, kuriama politika visos šalies mastu, vykdoma fiskalinė politika.
Su valstybės išlaidomis susiję daug klausimų, tokių, kaip pavyzdžiui, išlaidų struktūra ar jų paskirstymas pagal valstybės funkcijas. Be to, analizuojant valstybės išlaidas reikia atkreipti dėmesį į tai, kad atsakomybė už jas paskirstyta tarp keleto lygių savarankiškų biudžetų ir juos vykdančių institucijų. Daug dėmesio skiriama tam, kad valstybės išlaidos užtikrintų valstybės makroekonominių tikslų įgyvendinimą: pastovų ekonomikos augimą, stabilaus kainų lygio, užimtumo tikslus, tarptautinės pozicijos išlaikymą, socialinės lygybės ir kitus tikslus.

1.2. Valstybės išlaidų klasifikacija

Kiekvienoje šalyje biudžeto išlaidos klasifikuojamos labai įvairiai, išlaidų struktūra turi savo nacionalinius ypatumus, kurie priklauso nuo ekonomikos struktūros ypatumų, administracinės sistemos pobūdžio, kitų veiksnių. Pagal tai, kaip valstybės išlaidos įtakoja išteklių paskirstymą, jos gali būti skirstomos į prekių ir paslaugų pirkimus (pavyzdžiui, valstybinių įstaigų darbuotojų darbo užmokestis, išlaidos kanceliarinėms prekėms ir pan.) bei transferinius mokėjimus, kurie apibrėžiami kaip transakcija, kurios metu viena šalis teikia prekę, paslaugą, turtą ar pan., negaudama už tai atitinkamo ekvivalentiško atlyginimo . Valstybės lėšos skiriamos dviejų tipų prekių ir paslaugų pirkimui ar tiekimui: tai tiesioginio vartojimo prekės (pavyzdžiui, viešosios tvarkos palaikymas ar išlaidos vaistų pirkimui) bei prekės ir paslaugos, kurios didina gamybos veiksnių našumą (pavyzdžiui, naujų technologijų diegimas), tačiau paprastai išlaidos būna mišrios. Kitos išlaidos susijusios su transferais – lėšomis, kurias vyriausybė teikia kitiems ūkio subjektams ar asmenims, t.y., ekonomikos subjektams – subsidijos, dotacijos, įvairios socialinės išmokos, stipendijos ir kt. .
LR valstybės ir savivaldybių biudžetams taikoma vienoda išlaidų ir pajamų klasifikacija, kurią nustato Finansų ministerija. Nuo 1995 m. naudojama klasifikacija iš esmės atitinka tarptautinius biudžetų pajamų ir išlaidų standartus.
Pasaulinėje literatūroje išskiriamos tokios pagrindinės išlaidų klasifikacijos rūšys:
• Ministerinė (žinybinė). Išlaidos grupuojamos pagal ministerijos žinybas, o po jų, viduje, dalinama pagal skyrius, sektorius, kitus administracinius vienetus;
• Dalykinė (šakinė). Išlaidos skirstomos pagal valdymo ir ūkio šakas;
• Ekonominė. Išlaidos klasifikuojamos pagal ūkinius požymius arba gamybinius elementus
(investicijos, darbo užmokestis, dotacijos, kita);
• Mišri. Sudaryta tam tikrame lygyje, derinant žinybinius ir dalykinius požymius.
Šiuo metu vis didesnį populiarumą pasaulyje įgyja išlaidų programinis klasifikavimas pagal bendranacionalines ar valstybines programas. Kadangi dauguma programų yra ilgametės, tai paprastai kiekvienų metų biudžeto išlaidose atsispindi dalis programos įgyvendinimui skiriamų lėšų.

Išlaidos, pagal pasitaikymo dažnumą, skirstomos į:
• Paprastąsias. Tai išlaidos, kurios periodiškai kartojasi ir visuomet yra maždaug to paties dydžio;
• Nepaprastąsias. Tai tokios išlaidos kurios retkarčiais atsiranda ir yra arba vienkartinės, arba gerokai didesnės nei paprastai.
Išskiriamos išlaidos pagal jų veikimo pobūdį:
• Einamosios išlaidos – tokios išlaidos, kurios per vieną savo veikimo periodą sunaudojamos galutinai ir jų sukeltas rezultatas yra trumpalaikis;
• Investicinės išlaidos – tai išlaidos, kurių poveikis yra ilgalaikis. Vyriausybės investicijų rezultatai matomi tik po ilgo laiko. Didžioji dalis valstybės išlaidų tenka einamosioms išlaidoms ir tik apie 10% visų išlaidų tenka investicijoms. Kai kurios investicijų kategorijos yra tapatinamos su einamuoju vartojimu.
Svarbu paminėti valstybės išlaidų klasifikavimą pagal socialinę – ekonominę paskirtį:
• Valdymo išlaidos – jos užtikrina valstybės aparato, jos valdymo institucijų darbą;
• Karinės išlaidos, užtikrinančios valstybės egzistavimą, jos teritorijų apsaugą, suverenumą bei santvarką;
• Ekonominės išlaidos. Šių išlaidų dėka valstybė norima linkme nukreipia gamybinių jėgų plėtotę, reguliuoja makroekonominius procesus, švelnina konjunktūros cikliškumą;
• Socialinės ir kultūrinės išlaidos – skirtos gyventojų poreikiams tenkinti. Šios išlaidos kelia visuomenės kultūros lygį, humanizuoja visuomenę, reguliuoja socialinę nelygybę tarp gyventojų.
LR Finansų ministro įsakyme Nr. 72 “Dėl Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių biudžetų pajamų ir išlaidų klasifikacijos patvirtinimo” (1995.06.29) pateikiama išlaidų funkcinė bei jų ekonominė klasifikacija. Ekonominė klasifikacija – biudžetų išlaidų bei asignavimų klasifikavimas pagal bendrus ekonominius lėšų paskirstymo požymius. Funkcinė klasifikacija – biudžetų išlaidų bei asignavimų klasifikavimas pagal valstybės funkcijas.

Išlaidų pagal valstybės funkcijas klasifikacija :
Biudžeto išlaidų analizė pagal valstybės funkcijas geriausiai atspindi valstybės prioritetų kitimus, vykdomas programas bei politiką, taipogi tendencijas. Lietuvos Statistikos Departamento išleistuose leidiniuose išlaidos pagal valstybės funkcijas yra apjungiamos į kelias stambesnes išlaidų grupes:
1) išlaidos ekonomikai;
2) išlaidos socialinei sferai;
3) išlaidos kitoms valstybės funkcijoms.

Detali išlaidų pagal valstybines funkcijas klasifikacija yra tokia:
1. bendras valstybės valdymas;
2. krašto apsauga;
3. viešoji tvarka ir visuomenės apsauga;
4. švietimas;
5. sveikatos apsauga;
6. socialinė apsauga, globa ir rūpyba;
7. butų ir komunalinis ūkis;
8. sveikatingumas (sportas), rekreacija, kultūra;
9. kuro ir energetikos tiekimo paslaugos;
10. žemės ūkis, miškininkystė, žuvininkystė ir veterinarija
11. mineralinių išteklių gavyba (išskyrus kurą), pramonė ir statyba;
12. transportas ir ryšiai;
13. kita ekonominė veikla;
14. išlaidos nepriskirtos pagrindinių išlaidų grupėms.

Išlaidų ir paskolų (atėmus gražinamas lėšas) ekonominė klasifikacija:

1. Paprastosios išlaidos:
Šiam poskyriui priklauso tokie išlaidų straipsniai:
1) darbo užmokestis. Šiam straipsniui priskiriamos visų įstaigų bei organizacijų darbuotojų darbo užmokesčio ir premijų išmokėjimo išlaidos;
2) įnašai socialiniam draudimui. Šiam straipsniui priskiriamos socialinio draudimo įmokos, kurios skaičiuojamos pagal nustatytus tarifus nuo darbo užmokesčio;
3) kitos išlaidos, skirtos prekėms ir paslaugoms įsigyti. Šis straipsnis yra suskirstytas pagal atskiras išlaidų rūšis(pvz.: apšildymo, elektros energijos, telefonų, faksų ir kitos išlaidos);
4) skolų palūkanos. Šiam straipsniui priskiriamos Vyriausybės mokamos palūkanos už gautas paskolas;
5) subsidijos ir kitos pervedamos lėšos.
Paprastosios išlaidos sudaro didžiąją dalį visų valstybės išlaidų

2. Nepaprastosios išlaidos:
Šiam poskyriui priklauso tokie straipsniai:
1) pagrindinio kapitalo įsigijimas. Tai išlaidos statybai, pagrindinių priemonių įsigijimui, projektavimo darbams;
2) strateginių ir neliečiamų atsargų sudarymas;
3) žemės ir nematerialaus turto įsigijimas. Šiam straipsniui priskiriama : žemės ir jos gelmių, miškų ir vandens telkinių įsigijimo išlaidos, teisių naudotis žemės gelmėmis bei vandenimis įsigijimo bei kitos išlaidos.
3.Paskolos, atėmus gražintinas lėšas:
Šiame išlaidų skyriuje parodomos paskolos, išduodamos vidaus arba užsienio subjektams, atėmus iš jų gražinamas sumas.
Valstybės išlaidos pastaraisiais metais turi tendenciją didėti. Tačiau valstybės išlaidų didėjimas nebūtinai yra nesaikingumo požymis. Tai lemia daugelis veiksnių, paminėsiu keletą svarbiausių:
1) naujų valstybės funkcijų atsiradimas, lemia išlaidų didėjimą. Pastaraisiais metais daug dėmesio skiriama ekologijai, gamtos apsaugai;
2) valstybės išlaidos priklauso ir nuo žmonių skaičiaus, jo kitimo, gyventojų amžiaus struktūros, taigi nuo demografinių tendencijų (Lietuvoje daugėja pensinio amžiaus žmonių);
3) infliacijos įtaka: didėjant infliacijai didėja ir valstybės išlaidos;
4) vykdomos šalyje ekonominės, socialinės politinės reformos.

2. VALSTYBĖS BIUDŽETO IŠLAIDŲ VALDYMO IR KONTROLĖS ELEMENTAI

2.1. Valstybės biudžeto išlaidų valdymo ir kontrolės samprata

2.1.1. Valstybės finansų valdymo samprata ir pasaulinio patyrimo apžvalga

Specialistų teigimu, fiskaliniai šalies rezultatai didele dalimi priklauso nuo to, kaip tvarkomi ir valdomi valstybės finansai. Įplaukų gavimas, išlaidų valdymas ir valstybės skola – tai pagrindinės valstybės finansų problemos, kurios labai panašios visame pasaulyje. Tačiau įvairiose pasaulio šalyse šie valstybės finansų klausimai sprendžiami ir valdomi skirtingai. Nėra vieno valstybės finansų valdymo modelio, valdymo principai vystosi kartu su valstybės institucine sąranga, kurią įtakoja kultūriniai, istoriniai, technologiniai ir kiti veiksniai.
Valstybės finansų valdymas pasireiškia įvairiomis formomis, kurios priklauso nuo regioninių ypatumų bei su tuo susijusių kitų veiksnių. Pasaulyje finansų valdymui didelę įtaką daro Prancūzijoje ir Didžiojoje Britanijoje susiformavusios tradicijos. Europos valstybės laikosi arba Didžiosios Britanijos, arba Prancūzijos susiformavusių principų, be to, kai kurios šalys valstybės finansų valdymui naudoja privačiame sektoriuje taikomus metodus (pavyzdžiui, Naujoji Zelandija).
Prancūzijos sistema remiasi Napoleono Kodekso teise. Prancūzijos finansų valdymui būdinga didelė finansinės kontrolės, kurią vykdo finansų ministerija, centralizacija. Finansų kontrolieriai, kurių pagrindinis uždavinys yra užtikrinti valstybės išlaidų teisėtumą ir teisingumą, skiriami prie visų ministerijų, vykdančių išlaidas. Be parlamento patvirtinimo neleidžiamas joks išlaidų didinimas. Čia finansų ministerija yra nemaža, biudžetas sudaromas labai detalus ir didelės apimties. Didžiojoje Britanijoje valdant valstybės finansus vadovaujamasi tam tikra teisine baze, valstybės finansai tvarkomi grynųjų pinigų pagrindu. Visos išlaidos ir pakeitimai tvirtinami įstatymais. Tačiau čia ne tokia griežta kontrolė ir asignavimų valdytojams suteikta daugiau laisvės naudojant lėšas.
Paprastai valstybės finansai tvarkomi metiniu pagrindu, tačiau pastaraisiais metais kai kurios šalys pradėjo taikyti daugiamečio biudžeto sistemą. Dažniausiai valstybės finansų tvarkymo funkciją atlieka finansų ministerija, o įstatymų leidžiamosios valdžios vaidmuo būna įvairus (apie tai plačiau bus kalbama kitame šio darbo skyriuje).
Valstybės finansų sistema ir jos valdymas laikui bėgant keičiasi, ji reformuojama, kad neatsiliktų nuo greitai kintančios aplinkos: globalizacija, regioninės ypatybės, informacinių technologijų vystymasis, fiskalinė įtampa ir kiti pokyčiai smarkiai keičia aplinką. Iki Antrojo pasaulinio karo daugelyje šalių valstybės vaidmuo buvo gana ribotas, valstybės išlaidos gana reguliarios ir vienalytės, todėl išlaidų ir įplaukų kontrolė pagal sudedamąsias dalis buvo gana efektyvi. Vėliau, didėjant valstybės dalyvavimui ekonomikoje, pagrindinis dėmesys buvo nukreiptas į rezultatų siekimą, valstybės išlaidoms planuoti pradėtas naudoti programinio biudžeto metodas. Be to, esant fiskaliniam spaudimui, stengtasi mažinti valstybės išlaidas, bet tuo pačiu stebėti ir valstybinio sektoriaus rezultatus.
Po Antrojo pasaulinio karo išaugo valstybės investicinių projektų apimtys, todėl valstybės išlaidų valdyme pradėti naudoti vis sudėtingesni prognozavimo modeliai (pavyzdžiui, daugiamečiai biudžetai), kai kurios šalys išskyrė atskirus investicijų biudžetus. Įtakos valstybės finansų valdymui turėjo ir didėjanti tarptautinė integracija, globalizacija bei daugelio šalių patirtos finansinės problemos. Dėl to keitėsi atitinkamos valstybės finansų taisyklės (pavyzdžiui, derinamos juridinių asmenų apmokestinimo sistemos), imtasi priemonių valdyti biudžeto deficitą, labiau analizuoti biudžeto poveikį ekonomikai. Taip pat neapsieita be institucinių pasikeitimų, sustiprėjo finansų ministerijos vaidmuo.
Jei anksčiau valstybės finansų valdyme buvo apsiribojama pagrindinėmis valstybės finansų funkcijų vykdymo užtikrinimu (makroekonominiu valdymu, įplaukų surinkimu, valstybės išlaidų, grynųjų pinigų ir valstybės skolos valdymu), tai pastaraisiais metais imta orientuotis ir į valstybės veiklos rezultatus. Pastaraisiais metais daugelyje šalių vykdomos valstybės finansų reformos, kurių pagrindą sudaro atskaitomybės didinimas, valstybės finansų valdymo decentralizavimas, siekiant didinti valstybės finansų efektyvumą ir skatinti piliečių dalyvavimą.
Be to, tobulinant valstybės išlaidų valdymą siekiama, kad biudžetas tarnautų ne tik kaip priemonė užtikrinti valstybės išlaidų teisėtumą ir teisingumą, bet ir skatintų valdymo tobulinimą ir vykdomų programų rezultatyvumą. Taip pat siekiama didinti asignavimų valdytojų lankstumą ir atsakomybę naudojant valstybės lėšas, dėl to peržiūrimos atitinkamos taisyklės ir procedūros. Svarbūs pakeitimai daromi ir valstybės išlaidų kontrolės srityje, kuri bus nagrinėjama kituose šio darbo skyriuose.

2.1.2. Valstybės finansų kontrolės samprata ir vaidmuo

Valstybės valdyme kontrolei tenka išskirtinis vaidmuo, kadangi kontrolė yra sudėtinė ir neatskiriama valstybės valdžios ir valdymo mechanizmo dalis . Jei trumpai apžvelgtume kontrolės sampratą, literatūroje nurodoma, kad valstybės ir valdymo kontrolės mechanizmo atsiradimą ir susiformavimą konkrečioje šalyje objektyviai sąlygoja specifika uždavinių ir tikslų, kuriuos tuo metu sprendžia valstybė, tuo pačiu ir jos kontrolinės institucijos bei organizacijos, jų teisinio statuso ypatumai, taip pat ekonominės ir politinės šalies sąlygos bei daug kitų objektyvių, o neretai ir subjektyvių faktorių . Pats valstybės kontrolės mechanizmas apibūdinamas kaip tarpusavyje sąveikaujančių institucijų visuma, kurios organizuotos pagal tam tikrus principus atitinkamų uždavinių įgyvendinimui, t.y., kontrolės vykdymui.
Paprastai kontrolė skirstoma pagal kontrolės subjektų teisinį statusą į valstybinę ir visuomeninę kontrolę. Kalbant apie valstybės finansų valdymą, mums svarbi valstybinė kontrolė, kuri gali būti nagrinėjama ir klasifikuojama pagal įvairius kriterijus. A.Katkus pateikė tokią valstybinės kontrolės klasifikavimo schemą pagal svarbiausius ir dažniausiai pasikartojančius kriterijus, kurie visumoje sudaro vieningą sistemą :
1) pagal kontrolės subjektus: parlamentinė (politinė), vyriausybės įgyvendinama, teisminė kontrolė;
2) pagal kontrolės objektus: konstitucinė, ekonominė, finansinė ir biudžetinė;
3) pagal kontrolinės veiklos pobūdį: bendra ir specializuota (dar vadinama institucine) kontrolė;
4) pagal organizacinių teisinių ryšių pobūdį tarp kontrolės subjekto ir objekto: vidaus ir išorinė (tarpžinybinė) kontrolė;
5) pagal kontrolės proceso eigą, jo trukmę: išankstinė, einamoji, paskesnioji, planinė, atsitiktinė (netikėta), nuolatinė, reguliari.
Nagrinėjant valstybės išlaidų kontrolę, svarbus finansų kontrolės, kaip savarankiškos valstybės kontrolės grupės, išskyrimas. Finansų kontrolė – valstybės ir vietos valdžios institucijų piniginių fondų sudarymo, paskirstymo ir panaudojimo teisėtumo ir tikslingumo kontrolė, siekiant efektyvaus socialinio – ekonominio šalies ir atskirų regionų vystymosi.
Finansų kontrolės būtinumą apsprendžia finansų, kaip ekonominės kategorijos, kontrolinė funkcija. Kadangi valstybė, vykdydama savo uždavinius, vykdo finansinę veiklą, ji siekia užtikrinti teisėtumo laikymąsi finansinėje veikloje bei valstybės finansų pagalba vykdyti tų uždavinių įgyvendinimo kontrolę. Finansų kontrolės reikšmė pasireiškia tuo, kad siekiama:
1) jog valstybinės, vietos valdžios institucijos, įmonės ar organizacijos, atskiri asmenys finansinę veiklą vykdytų laikydamiesi nustatytų normų, įstatymų reikalavimų, finansinės operacijos būtų teisėtos;
2) kad vykdoma veikla, įgyvendinant valstybės iškeltus uždavinius, turėtų ekonominį pagrindimą, būtų racionali, efektyvi, tikslinga ir atliekama laiku.
Finansų kontrolė savo ruožtu gali būti skirstoma į tam tikras grupes. Pavyzdžiui, gali būti išskirta biudžetinė kontrolė kaip tam tikra finansų kontrolės atmaina ar savarankiška jos dalis. Europos komisija (EK) skiria vidaus ir išorės finansų kontrolę (kuri paprastai siejama su išorės auditu). EK, turėdama omeny finansų kontrolę, dabar naudoja valstybės vidaus finansinės kontrolės sistemų terminą (angl. “Public Internal Financial Control Systems”, PIFCS) .
Finansų kontrolės pagrindiniai uždaviniai būtų šie :
1) patvirtinimas, kad finansiniai įsipareigojimai valstybei ir vietos valdžiai vykdomi laiku ir pagal atitinkamų teisės aktų reikalavimus;
2) užtikrinimas bei pagalba valstybės ir vietinės valdžios institucijoms, įmonėms, organizacijoms ir pan. teisėtai naudoti bei valdyti valstybės finansinius išteklius, vykdyti finansines operacijas;
3) išsiaiškinti vidines organizacijos galimybes didinti rentabilumą, produktyvumą, ekonomiškesnį ir efektyvesnį tiek materialinių, tiek finansinių išteklių panaudojimą; reikėtų paminėti, kad finansų kontrolės objektas neapsiriboja vien finansinių išteklių kontrole – galutiniam rezultate ji reiškia ir materialinių, darbo, gamtinių ir kitų šalies išteklių naudojimo kontrolę;
4) finansinės disciplinos pažeidimų išaiškinimas, prevencija, bei nustatytų poveikio priemonių taikymas atsakingoms organizacijoms ir atsakingiems asmenims.
Vykdant šiuos uždavinius stiprinama finansų disciplina. Finansų disciplina – tai tikslus laikymasis nustatytų taisyklių ir tvarkos sudarant, paskirstant ir naudojant valstybės, vietos valdžios, įmonių, organizacijų, įstaigų piniginius fondus . Tokiu būdu finansų kontrolės pagalba ginami valstybės interesai bei atskirų piliečių, įmonių, organizacijų teisės ir interesai.
Finansų kontrolė gali būti skirstoma pagal įvairius požymius :
1. Pagal subjektus: valstybinė ir visuomeninė, bendravalstybinė, bendra ir specializuota, vidaus ir išorės;
2. Laiko atžvilgiu:
• Išankstinė kontrolė – ji atliekama prieš atliekant piniginių fondų sudarymo, paskirstymo ir panaudojimo operacijas. Todėl ji labai svarbi siekiant užkirsti kelią galimiems finansinės disciplinos pažeidimams. Šios kontrolės metu tikrinami dokumentai, kurie naudojami finansinės veiklos pagrindimui;
• Einamoji kontrolė – tai kontrolė finansinių operacijų vykdymo metu;
• Paskesnė kontrolė – tai kontrolė, vykdoma po finansinių operacijų atlikimo (po biudžeto pajamų ir išlaidų dalies vykdymo, įmonėms ar įstaigoms panaudojus lėšas ir pan.). Šios kontrolės dėka įvertinama finansinė disciplina, išsiaiškinami jos pažeidimai, pasirenkami būdai užkirsti jiems kelią bei priemonės nustatytiems pažeidimams pašalinti.

3. Pagal privalomumo požymį:
• Privalomoji kontrolė – ji atliekama a) vadovaujantis įstatymų nustatytais reikalavimais (pavyzdžiui, biudžeto įvykdymo kontrolė) ir b) vadovaujanti kompetentingų valstybės institucijų sprendimais;
• Savanoriška kontrolė, kuri atliekama ūkinio subjekto iniciatyva.
Pastaruoju metu daug dėmesio skiriama kontrolės efektyvumo didinimui šalyse, pereinančiose prie rinkos ekonomikos, kuriose keitėsi finansų kontrolės organizavimas, jos esmė. Valstybiniame sektoriuje, kaip ir privačiame sektoriuje, didėja vidaus kontrolės reikšmė, keičiasi išorės kontrolės pobūdis (tai bus plačiau nagrinėjama kitose šio darbo dalyse).

2.2. Valstybės išlaidų valdymo ir kontrolės instituciniai aspektai

2.2.1. Įstatymų leidžiamosios valdžios vaidmuo valdant ir kontroliuojant valstybės išlaidas

Šalies demokratiškumas gali būti vertinamas pagal tai, kad išrinktas šalies parlamentas yra valstybės finansų tvarkytojas, t.y., jis sankcionuoja visas valstybės išlaidas, mokestines pajamas ir skolinimąsi, o įstatymų leidžiamosios valdžios vykdoma valstybės išlaidų kontrolė yra vienas pagrindinių demokratinės valstybės principų. Pavyzdžiui, visose EBPO šalyse vyriausybės gali naudoti valstybės lėšas tik turėdamos įstatymų leidžiamosios valdžios patvirtintą leidimą. Šios teisės suteikimas vyriausybei ir realus įstatymų leidžiamosios valdžios vaidmuo, įtakojant biudžeto politiką, EBPO šalyse skiriasi.
Metiniai asignavimai – tai tradicinis būdas, kuriuo vyriausybei suteikiama teisė daryti išlaidas. Paprastai šalies parlamentas priima sprendimą dėl per metus išleidžiamos lėšų sumos tvirtindamas metinius asignavimus. Keičiantis valstybės išlaidų sudėčiai, santykinai augant išlaidoms transferams ir mažėjant veiklos išlaidoms, sumažėjo jų (kaip dalies visose išlaidose) svarba. Tokiu būdu augantis valstybinis sektorius susilpnino ir įstatymų leidžiamosios valdžios kontrolę, vykdomą per metinius asignavimus. Manoma, kad pastaruoju metu metiniai asignavimai tapo mažiau efektyvūs reguliuojant išlaidas, kontroliuojant ilgalaikiams įsipareigojimams skirtas lėšas, tačiau parlamentai išsaugojo šią kontrolę kaip vieną iš pagrindinių asignavimų valdytojų atskaitomybės būdų.
Augantis valstybinis sektorius bei valstybės vaidmuo ekonomikoje turėjo įtakos ir parlamentinei veiklai. Bene pagrindinis klausimas, kalbant apie parlamento įtaką ir kontrolę valdant valstybės lėšas, yra parlamento teisė daryti šalies biudžeto pakeitimus. Nors šiandien demokratinėse šalyse su biudžetu ir valstybės lėšomis susiję klausimai sprendžiami laisviau nei anksčiau, tačiau kiek įstatymų leidžiamosios valdžios patvirtintas biudžetas ir kiti rodikliai skiriasi nuo vyriausybės pateiktų projektų, priklauso nuo šalies teisinės sistemos, tradicijų ir santykių tarp įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios. Parlamento nepriklausomybės laipsnis sprendžiant šiuos klausimus, pasaulyje labai įvairus: pavyzdžiui, JAV Kongresas pateiktame biudžeto projekte daro daug reikšmingų pakeitimų, dažnai atmeta Prezidento pasiūlytą biudžeto projektą ir, pasinaudodamas savo moksliniu potencialu, sudaro kitokį biudžetą. Kita vertus, D.Britanijoje ir jos tradicijomis besivadovaujančiose šalyse parlamentas tvirtina vyriausybės pateiktą biudžetą ir kitus rodiklius praktiškai be pakeitimų. Parlamentinė nepriklausomybė dažnai vertinama ir pagal tai, ar kuriamos arba ar didinamas parlamento pareigybių skaičius, užsiimančių biudžeto klausimais, ar įstatymiškai stiprinamos valstybės audito funkcijos.
Nors parlamentai pradėjo aktyviau dalyvauti klausimų, susijusių su biudžetu, sprendimu, tačiau valstybinio sektoriaus augimas keičia kai kurias tradicines parlamento kontrolės priemones. Europos ir kitose EBPO šalyse iš naujo peržiūrimos dvi įstatymdavystės praktikos, t.y., nustatytų dydžių asignavimų skyrimas ir labai detalių tam tikrų valstybės programų įstatymų kūrimas. Manoma, kad nustatytos apimties asignavimų skyrimas prisidėjo prie didesnės dalies biudžeto deficito problemų atsiradimo ir sudaro prielaidas atgaivinti kasmetinius balsavimus dėl tam tikrų programų. Antroji praktika, išreiškianti parlamento pastangas plėsti savo įtaką kasdieniniame programų administravime, kaip išsiaiškinta, lemia veiklos nelankstumą ir neefektyvumą, kurio valstybė bando išvengti. Paprastai parlamentui vyriausybė teikia gausybę rodiklių, labai detalius biudžetų projektus ar kitus finansinius planus, kur smulkiai ir konkrečiai nurodoma, kam bus skiriamos valstybės lėšos, taigi asignavimų valdytojai turi mažiau lankstumo naudojant jiems suteiktus išteklius. Kai kuriose šalyse toks detalus biudžeto sudarymas dar naudojamas, bet dabar pasaulyje stebima tendencija, kad būtų tvirtinamos bendresnės asignavimų sumos, suteikiant daugiau laisvės asignavimų valdytojams. Kai kurios šalys taip pat sumažino biudžeto išlaidų perskirstymo kontrolę. Bendras šių pasikeitimų rezultatas – nuo parlamentinės kontrolės pereinama prie biurokratinės kontrolės .

2.2.2. Vykdomosios valdžios vaidmuo valdant ir kontroliuojant valstybės išlaidas

Šalies vyriausybė – ministrų kabinetas – yra labai svarbi institucija, formuojanti ir priimanti sprendimus dėl valstybės ekonominės politikos. Pagal finansų ministro rekomendacijas vyriausybė formuoja pagrindinius valstybės išlaidų politikos tikslus, tvirtina valstybės išlaidų rodiklius, sprendžia svarbiausius politikos klausimus, tvirtina biudžeto projektą. Ministrų kabineto vaidmuo dažnai nagrinėjamas kaip konfliktas tarp kabineto, kaip kolegialaus organo, ir kiekvieno ministro individualių interesų. Kaip kolegialaus organo, vyriausybės tikslas yra išlaikyti parlamento pasitikėjimą ir išlikti valdžioje. Jos sėkmė ar nesėkmė priklauso nuo to, kaip ji valdo valstybės finansinius išteklius.
Didžioji dalis vyriausybės galių kyla iš išskirtinės teisės teikti biudžeto projektą parlamentui. Galima sakyti, kad tokiu būdu parlamento valdžia stiprina vyriausybės valdžią. Kaip paradoksas vertinama tai, kad parlamento galią stiprina vykdomajai valdžiai ir finansų ministerijai suteikti dideli įgaliojimai. Vykdomoji valdžia yra atskaitinga parlamentui, tačiau jei jai nesuteikiami įgaliojimai ir priemonės valdyti valstybės lėšas, parlamento kontrolė tampa nelabai prasminga.. Parlamentas, kuris per daug dalyvauja vykdyme, kam jis yra nepasirengęs, ir stengiasi įteisinti savo valdymo galias, mažina savo paties galimybę vėliau kritikuoti vyriausybę bei vyriausybės atsakomybę už norimų rezultatų pasiekimą arba nepasiekimą. Parlamentai turėtų sutelkti dėmesį stiprioms ir veiksmingoms tikrinimo procedūroms, pavyzdžiui, auditui, ir kitoms priemonėms, užtikrinančioms vyriausybės atskaitomybę parlamentui ir visuomenei.
Valstybės išlaidų valdymo sistemos disciplina remiasi šių dviejų jėgų bendradarbiavimu. Kai kuriose šalyse ministro pirmininko vaidmuo sudarant ir vykdant biudžetą apibrėžiama pagrindiniame biudžeto įstatyme, tačiau dažniausiai naudojamasi pastoviomis konsultacijomis siekiant tvirto abipusio sutarimo svarbiausiais klausimais. Todėl Vidurio ir Rytų Europos šalių parlamentams patariama kurti konstituciją ir pagrindinį biudžeto įstatymą taip, kad būtų užtikrinta tinkama įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios jėgų pusiausvyra.
Kalbant apie vykdomosios valdžios vaidmenį valdant ir kontroliuojant valstybės finansus, svarbiausia institucija yra finansų ministerija. Sėkmingai veikiančiose valstybės valdymo sistemose finansų ministerijai suteikiami ypatingi įgaliojimai ir prerogatyvos, kad ji galėtų ginti kolektyvinius interesus.
Norint, kad vykdomoji valdžia, veikdama per finansų ministeriją, valdytų ir kontroliuotų biudžeto planavimo ir vykdymo procesą, ji turi kontroliuoti valstybės finansinius išteklius. Jei įgaliojimai pinigus surinkti, saugoti ir panaudoti padalinami tarp daugelio ministerijų ir įstaigų, o ne sukoncentruojamos finansų ministerijoje, tuomet vyriausybei sunkiau kontroliuoti šiuos procesus. Daugumoje šalių ši problema sprendžiama įstatymo pagalba, kuriame apibrėžiama valstybinių lėšų sąvoka ir nustatoma, kad visos valstybės lėšos turi būti tvarkomos vienoje sąskaitoje.
Kad finansų ministerijos veikla duotų laukiamų rezultatų, jai turi būti suteikti daug didesni įgaliojimai nei kitoms ministerijoms bei sukurtos atitinkamos priemonės nustatytoms funkcijoms vykdyti. Tuo pat metu jai tenka didelė atsakomybė už biudžeto politiką, pagrindinių nacionalinių programų kūrimą bei vertinimą, etiškų ir skaidrių santykių su kitomis ministerijomis, parlamentu ir visuomene palaikymą. Finansų ministerijai tenkančią atsakomybę galima suskirstyti taip :
1) atsakomybė, susijusi su biudžeto vykdymo kontrole:
• išlaidų vykdymo sistemos administravimas, iždo sistemos valdymas;
• pinigų srautų priežiūra;
• biudžeto peržiūrėjimas metų bėgyje;
• finansinių ataskaitų rengimas ir kt.
2) atsakomybė, susijusi su politikos įgyvendinimu:
• kartu su asignavimų valdytojais arba savarankiškai peržiūrėti veiklos rezultatus;
• nustatyti sritis, kuriose reikia peržiūrėti politiką;
• teikti pasiūlymus vyriausybei dėl asignavimų perskirstymo patvirtinto biudžeto ribose.

Pagrindinė sritis, už kurią finansų ministerija atsakinga demokratinėse valstybėse – tai visų valstybės lėšų tvarkymas, t.y., iždo funkcija, leidžianti finansų ministerijai prižiūrėti ir kontroliuoti biudžeto vykdymą. Finansų ministerija taip pat reglamentuoja apskaitos standartus, finansų valdymo procedūras ir tvarką. Ji turi teisę gauti bet kokią informaciją iš ministerijų ir valstybės institucijų, kuri ministerijai reikalinga atliekant analizę ar kontrolę.
Turbūt svarbiausias finansų ministerijos suteiktas įgalinimas – biudžeto projekto parengimas ir išskirtinė teisė priimti sprendimus dėl kitų su finansais susijusių klausimų. Finansų ministerijos biudžeto projektus rengia visose šalyse, tačiau ne visose daro tai vienodai. Pavyzdžiui, esant centralizuoto planavimo sistemai, finansų ministerijos parengtas biudžetas gali būti ne daugiau nei plano komitetų, kitų ministerijų ir valstybinių įmonių pateiktų skaičių rinkinys. ES šalių vyriausybės paprastai suteikia finansų ministerijai teisę priimti sprendimus dėl vyriausybės svarstymui pateikiamų finansinių pasiūlymų ir tokiu būdu sudrausminti visą biudžeto procesą.
Visų aukščiau minėtų klausimų sprendimas, biudžeto rengimas ir kita reikalauja nuolatinio dialogo tarp finansų ministerijos ir kitų ministerijų ar valstybės institucijų. Kai kuriose šalyse ministerija, norėdama vyriausybei pateikti biudžetinių pasekmių turintį pasiūlymą, iš pradžių privalo gauti finansų ministerijos sutikimą. Kitose šalyse turi būti atliekama kiekvieno vyriausybei teikiamo pasiūlymo pilna finansinė analizė, kurios teisingumą turi patvirtinti finansų ministerija. Plačiai taikomas reikalavimas, kad finansų ministerija būtų pakankamai iš anksto informuota, kad galėtų išanalizuoti pasiūlymą, ir kad klausimas nebūtų vyriausybėje svarstomas, jei nedalyvauja finansų ministras arba jo atstovas. Be to, kiekviena valstybės institucija, prižiūrint finansų ministerijai, vienaip ar kitaip yra atsakinga už savo biudžeto vykdymą ir kontrolę, o jų savarankiškumas šioje srityje priklauso nuo biudžetinės sistemos decentralizacijos.
Taigi efektyviam valstybės išlaidų valdymui ir kontrolei svarbus įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios pareigų paskirstymas bei jų sąveika. Be to, kai tam sudarytos sąlygos, šių institucijų funkcijos ir vaidmuo yra vienas kitą papildantys, vienas kitą stiprinantys.

2.3. Šiuolaikinių valstybių biudžeto vykdymo kontrolės elementai

2.3.1. Vidaus kontrolė ir vidaus audito vaidmuo

Literatūroje vidaus (arba valdymo) kontrolė ir vidaus auditas minimi kaip vieni iš pagrindinių elementų, būtinų efektyviam biudžeto vykdymui, o tuo pačiu ir valstybės išlaidų valdymui, užtikrinti.
Vidaus (valdymo) kontrolė valstybės audito tarptautiniuose standartuose INTOSAI (angl. International of state audit institution) standartuose apibrėžiama kaip organizacinių priemonių, strategijų ir procedūrų kompleksas, kurio paskirtis yra padėti užtikrinti, kad vyriausybinės programos pasiektų savo užsibrėžtų rezultatų, kad šioms programoms skirti ištekliai atitiktų deklaruojamus rūpimųjų organizacijų tikslus ir siekius, kad programos būtų apsaugotos nuo švaistymo, sukčiavimo ir netinkamo vadovavimo joms, kad laiku būtų gaunama, kaupiama ir teikiama patikima informacija bei naudojama sprendimams priimti . Praktikoje vidaus kontrolės sistemos apima įvairias specifines procedūras, apimančias, pavyzdžiui, apskaitos, viešųjų pirkimų, pareigų atskyrimo ir finansinės atskaitomybės kontrolę. Vidaus kontrolės sistemos funkcionavimui reikalingos atitinkamos informacinės sistemos organizacijoje bei tinkamos vidaus audito procedūros.
Ši kontrolė vyksta organizacijos viduje ir yra sudėtinė institucijos veiklos dalis, už kurią atsako jos vadovybė, tačiau išorės auditorius turi pareikšti pastabas, jeigu tokios sistemos nėra arba ji būtų neadekvati, kadangi esant gerai vidaus kontrolės sistemai išorinis atskirų dokumentų ir operacijų auditas gali būti mažiau detalus. Visi valstybės valdymo hierarchiniai lygiai, t.y. įstatymų leidžiamoji valdžia, ministrų kabinetas, finansų ministerija, šalies AAI, valstybės institucijų vadovybė, priklausomai nuo vykdomų funkcijų, turi dalyvauti kuriant ir įgyvendinant vidaus (valdymo) kontrolės sistemą. Kadangi valdymo kontrolė yra svarbi užtikrinant efektyvią valstybės lėšų kontrolę ir tinkamą biudžeto vykdymą, daugelyje šalių atitinkamas finansų ministerijos departamentas ar skyrius užsiima šios kontrolės stiprinimo klausimais.
Norint sukurti ir išlaikyti veiksmingą vidaus kontrolės sistemą, visų pirma reikia, kad organizacijos vadovybė prisiimtų atsakomybę už efektyvų organizacijos valdymą ir įrodytų savo asmeninį profesionalumą. Kiti pagrindiniai efektyvios vidaus kontrolės sistemos elementai būtų šie :
1) Stipri centrinė ministerija, atsakinga už visus finansinius klausimus;
2) Apskaitos, finansinės atskaitomybės ir vidaus audito standartai bei sistema, užtikrinanti, kad šių standartų būtų laikomasi;
3) Aiški ir skaidri atskaitomybė už organizacijos padalinius ir valstybės tarnautojus;
4) Efektyvios ir nuoseklios ex ante kontrolės sistemos ir procedūros;
5) Aiškios, išsamios, skaidrios visų valstybinio sektoriaus subjektų finansinių ir veiklos ataskaitų procedūros;
6) Stipri parlamento vykdoma priežiūra ir veiksmingas valstybinio sektoriaus išorės auditas.

Vidaus kontrolės veiksmingumą gali mažinti tai, kad jos kūrimui neskiriama pakankamai dėmesio ir kad ji kuriama pasinaudojant kitų organizacijų sukurtomis sistemomis: kuo didesnė ir sudėtingesnė organizacija ir jos veikla, tuo kruopščiau reikia kurti vidaus kontrolės sistemą. Kad ši sistema būtų veiksminga, reikalingas aktyvus vadovybės palaikymas ją įdiegiant ir įgyvendinant, adekvatus reagavimas į užfiksuotus trūkumus ar nukrypimus nuo normos.
Šios kontrolės sistemos šalyse būna labai įvairios ir priklauso nuo valdymo kultūros ir tradicijų, be to, sistema, gerai veikianti vienoje šalyje, kitoje gali būti visai neveiksminga. Kiekviena organizacija kuria ir naudoja jai priimtiną vidaus kontrolę priklausomai nuo jos individualių poreikių ir veiklos ypatybių bei aplinkos. Reikėtų atkreipti dėmesį, kad vidaus kontrolė ir jai keliami reikalavimai tiek valstybiniame, tiek ir privačiame sektoriuje yra labai panašūs.
Pavyzdžiui, Prancūzijoje, Portugalijoje, Ispanijoje ir kai kuriose kitose šalyse, kurios vadovaujasi Napoleono Kodekso tradicija, daugiausia dėmesio skiriama trečiųjų šalių atliekamai kontrolei. Šiose šalyse finansų ministerija vaidina pagrindinį vaidmenį ir jos paskirti tarnautojai tiesiogiai dalyvauja vykdant ex ante kontrolę.
Tuo tarpu Olandijoje, Didžiojoje Britanijoje, Skandinavijos šalyse ši kontrolė buvo decentralizuota ir paskirstyta ministerijų ir kitų institucijų vadovams arba, kai kuriais atvejais, atskiriems pareigūnas. Tačiau vis tiek už visą vidaus (valdymo) kontrolės sistemos veiksmingumą ir darną atsakinga finansų ministerija.
Vidaus kontrolės vertinimui reikalingas vidaus auditas. Vidaus Auditorių Institutas (VAI) vidaus auditą apibrėžia kaip nepriklausomą, objektyvią patikinimo ir konsultavimo funkciją organizacijoje, sukurtą tam, kad organizacijos veikla būtų tobulinama. Ji padeda organizacijai įgyvendinti savo tikslus, sistemingai vertinant ir didinant rizikos valdymo, kontrolės ir valdymo procesų veiksmingumą (VAI, 1999 m. apibrėžimas) .
Vidaus auditorius vykdo minėtas funkcijas ir, visų pirma, vertina, kaip vidaus kontrolės sistema funkcionuoja ir kaip vidaus kontrolės procedūros ar tam tikros operacijos vykdomos. Pagrindinė vidaus auditoriaus užduotis yra išsiaiškinti, ar yra visos sistemos ir procedūros, reikalingos užtikrinti, kad ištekliai naudojami pagal atitinkamas taisykles ir tvarką. Be to, vidaus auditorius vertina, ar pasiekti institucijos tikslai. Vidaus auditoriaus veikla labai įvairi, ji turi apimti finansinį ir veiklos auditą, kai kuriuos kitus specifinius klausimus, tačiau šiame darbe to plačiau nenagrinėsime.
Svarbu paminėti vidaus audito nepriklausomybę. Vidaus auditorius turi būti atsakingas ministrui ar ministerijos sekretoriui ar atitinkamai kitos valstybės institucijos vadovui, be to, teikti technines rekomendacijas dėl efektyvesnio išteklių valdymo ir išlikti nešališku. VAI taip pat akcentuoja tai, kad vidaus auditorius negali būti susijęs su audituojama veikla ar dalyvauti vidaus kontrolės procese. Jo nepriklausomybės nereikėtų lyginti su išorės auditoriaus nepriklausomybe, kadangi vidaus auditorius yra organizacijos darbuotojas ir atskaitingas organizacijos vadovybei. Kadangi vidaus auditorius yra organizacijos personalo dalis, labai svarbu vidaus auditui užtikrinti atitinkamą vietą ir vaidmenį organizacijoje. Vienas iš būdų stiprinti vidaus audito vaidmenį – audito komiteto organizacijoje įkūrimas, kurį sudarytų institucijos vadovybės nariai bei atitinkami specialistai ir kuriam vadovautų organizacijos vadovas. Tiek privataus, tiek valstybinio sektoriaus organizacijų patirtis patvirtino, kad šie komitetai labai svarbūs siekiant, kad personalas suvoktų vidaus audito būtinumą ir būtų linkę bendradarbiauti su auditoriais. Tokiu būdu sudaromos ir palankesnės sąlygos veiksmingai vidaus kontrolei.

2.3.2. Nepriklausomo išorės audito vaidmuo

Išorės auditas apibrėžiamas kaip auditas, atliekamas nuo audituojamo objekto nepriklausančios institucijos, kurios tikslas yra išreikšti nuomonę ir pateikti ataskaitą apie audituojamo objekto sąskaitas ir finansinę atskaitomybę, operacijų teisėtumą ir teisingumą, finansų valdymo procedūras ir finansinę veiklą . Dažniausiai valstybės išorinį auditą atlieka AAI, kuri paprastai teikia ataskaitą tiesiogiai parlamentui.
Auditas apima procesus ir mechanizmu, kurie sukurti tam, kad užtikrintų, jog biudžetas planuojamas, sudaromas ir valstybės ištekliai panaudojami vadovaujantis valstybės įstatymais ir tai atitinka parlamento ir vyriausybės iškeltus tikslus ir jų įgyvendinimą. Be šio mechanizmo padidėja tikimybė, kad politikos sprendimai bus priimti remiantis netinkama informacija, kad ištekliai bus netinkamai valdomi, kad tam tikros institucijos nepaisys priimtų sprendimų. Valstybiniame sektoriuje auditas dar svarbus tuo, kad turi užtikrinti parlamentą ir vyriausybę bei valstybės piliečius, kad valstybei priklausantis turtas bei valstybės įsipareigojimai valdomi tinkamai ir kad ataskaitos apie tai, kaip panaudojami mokesčių mokėtojų pinigai, yra tinkamai ir kokybiškai parengtos .
Valstybės auditas daugelyje Europos valstybių vykdomas jau keletą šimtmečių. Šiandien vidaus ir išorės audito sistemos valstybiniame sektoriuje sukurtos daugelyje pasaulio šalių. Institucijos, vykdančios valstybės auditą, vadinamos labai įvairiai, tačiau bendrai jos visos vadinamos aukščiausiomis audito institucijomis (sutrumpintai – AAI). Vykstant konstituciniams pasikeitimams arba reformuojant valstybės administravimą, dauguma šių institucijų patyrė nemažus struktūrinius pasikeitimus, keitėsi ir jų veiklos sritys ir kompetencija.
Demokratinėse šalyse parlamento vykdoma biudžeto kontrolė paprastai baigiama patvirtinus biudžeto įvykdymo apyskaitą ir AAI parengtą ataskaitą. Apie AAI plačiau bus kalbama kituose darbuose, tačiau čia reikėtų paminėti, kad, kaip ir vidaus audito atveju, svarbi yra AAI nepriklausomybė – AAI atsiskaito tik parlamentui, nepriklauso nuo vyriausybės ar kitų politinių jėgų ir pasižymi aukšta profesine kvalifikacija, atitinkančia tarptautinius profesionalumo standartus.
Tam, kad išorės auditas būtų veiksmingas bei juo būtų pasitikima, jis turi būti visiškai nepriklausomas nuo audituojamo objekto, o ataskaitos turi būti skirtos ne audituojamai institucijai, bet su ja nesusijusiai institucijai. Valstybės finansų valdymui išorės auditas gali būti naudingas keletu aspektų. Atlikus auditą galima:
1) Išsiaiškinti nustatytos tvarkos, taisyklių ar normų pažeidimus, susijusius su netinkamu valstybės lėšų panaudojimu, bei nustatyti silpnąsias valdymo kontrolės vietas, dėl kurių gali kilti pavojus organizacijos vientisumui ir efektyviam biudžetinės ir kitos politikos sprendimų įgyvendinimui;
2) Įvertinti ataskaitų apie biudžeto vykdymą bei finansinės informacijos patikimumą;
3) Nustatyti išeikvojimo ir netinkamos veiklos atvejus, kuriems nesudarant sąlygų įvykti būtų galima ekonomiškiau panaudoti valstybės išteklius;
4) Pateikti patikimą informaciją apie vykdomų programų rezultatus, pagal kurią būtų daromi atitinkami įstatymų, politikos ar biudžeto asignavimų pakeitimai .
Reikėtų paminėti, kad ES AAI skiria daug dėmesio vidaus kontrolės vystymuisi ir plėtrai bei atitinkamai keičia savo naudojamus audito metodus. Šiandien AAI daug mažiau užsiima milžiniškos apimties duomenų apie pavienes operacijas tikrinimu, o daugiau tikrina ir vertina sistemas, procedūras, organizacines struktūras ir darbo metodus, siekdamos nustatyti, ar jie yra veiksmingi klaidų prevencijos ir veiklos efektyvumo požiūriu. AAI rengia ataskaitas ir teikia rekomendacijas, kokių priemonių reikėtų imtis stiprinant kontrolės sistemas, kad būtų išvengta klaidų ir taisyklių nesilaikymo. Tokiu būdu, AAI yra labiau naudingas parlamentui ir manyčiau, geriau atlieka savo funkcijas, nei naudodamas savo ribotus išteklius jau įvykusių klaidų ar neteisėtų operacijų vaikymuisi ir įrodymų rinkimu.
Vidaus ir išorės auditą sieja glaudūs ryšiai. Ir nors išorės auditorius gali teikti rekomendacijas, kaip patobulinti vidaus auditoriaus darbą ar net gi atlikti vidaus audito auditą, tarp vidaus ir išorės auditorių reikėtų užtikrinti bendradarbiavimą. Abiem pusėm gali būti labai naudingi pasikeitimai nuomonėmis, patirtimi ir informacija apie naudojamą metodiką, gali būti sutaupyta laiko ir išteklių, jei abi pusės pasitikės vieni kitų darbu ir atitinkamai planuotų darbą. Tačiau šių dviejų audito tipų nereikėtų painioti.

3. BIUDŽETO ANALIZĖ KAIP VALSTYBĖS IŠLAIDŲ VALDYMO PAGRINDAS

Po Nepriklausomybės atkūrimo Lietuvoje įvyko daug permainų fiskalinės politikos formavime bei jos vykdyme, valstybės finansų sistemos grandyse, biudžetinius santykius reglamentuojančioje teisinėje bazėje. Išmokti patiems priimti sprendimus dėl šalies fiskalinės politikos, valstybės finansų valdymo tikslų, įsisavinti valstybės finansų valdymo principus bei naujų fiskalinių priemonių naudojimą prireikė šiek tiek laiko.
Valstybės išlaidų valdymo ir biudžeto praktikoje iki 1998 m. pasikeitimų buvo mažiau nei kitose valstybės finansų valdymo srityse, pavyzdžiui, mokesčių, iždo valdymo srityse. Vykdant valdymo ir kitų viešojo sektoriaus reformas, dėl integracijos į ES procesų bei poreikio efektyviau valdyti, naudoti ir kontroliuoti valstybės finansinius išteklius, kad būtų vykdomi valstybės keliami tikslai, buvo būtina šios valstybės finansų srities reforma.

3.1. BIUDŽETO SANDAROS REFORMOS LIETUVOJE RAIDA

Siekiant įdiegti gerą finansų ir biudžeto valdymo praktiką, Lietuvoje vykdoma biudžetinės sistemos reforma, kuria siekiama pagerinti valstybės biudžeto planavimą ir biudžeto procedūras, konsoliduoti nacionalinį biudžetą, patobulinti finansinių išteklių valdymą ir kontrolę, padidinti procesų viešumą ir skaidrumą, spręsti su stojimu į Europos Sąjungą (ES) susijusius finansinius klausimus . Svarbus dokumentas yra LR Seimo 1998 m. spalio mėn. paskelbta rezoliucija Dėl Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros koncepcijos. 2000 m. priimtas naujas LR biudžeto sandaros įstatymas (BSĮ), priimti ir kiti biudžetinei praktikai svarbūs įstatymai bei poįstatyminiai aktai: LR valstybės iždo, LR valstybės kontrolės įstatymai, Strateginio planavimo metodika, LR valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sudarymo ir vykdymo tvarka, Biudžetinių įstaigų buhalterinės apskaitos tvarka, LR valstybės biudžeto asignavimų valdytojų programų vykdymo vertinimo tvarka, teisės aktai dėl vidaus audito valstybinėse įstaigose ir kt. Tačiau dar neparengti kai kurie svarbūs dokumentai, reikalingi tolesnei reformai ir jos sėkmingam įgyvendinimui.
Pagrindinės reformos kryptys yra šios:
• įvestas trimetis LR valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų planavimas, rengiamas programinis biudžetas, siekiama griežtinti biudžeto rengimo procedūras;
• LR valstybės biudžetas rengiamas vadovaujantis LR Vyriausybės nustatytais strateginio planavimo tikslais (prioritetais);
• visi Lietuvos Respublikoje surenkami mokesčiai, privalomos įmokos ir rinkliavos gali būti perskirstomi tik per nacionalinį biudžetą arba Valstybinį socialinio draudimo fondą, Privalomojo sveikatos draudimo fondą, Privatizavimo fondą, Kelių fondą, Valstybės įmonės “Ignalinos atominė elektrinė” eksploatavimo nutraukimo fondą;
• akcentuojama nacionalinio biudžeto vykdymo kontrolė, LR valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų asignavimų valdytojų ir jiems pavaldžių institucijų programų vertinimas bei išlaidų naudingumo analizė;
• įtvirtinta nuostata dėl informacijos apie LR valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sudarymą, priėmimą, vykdymą, vertinimą ir kontrolę viešumo bei kiti reikalavimai.
Biudžeto sandaros reforma Lietuvoje dar nebaigta. Nemažai pasikeitimų bus susiję su integracija į ES bei ekonominę ir pinigų sąjungą. Lietuvai tapus ES nare, fiskalinė politika taps labai svarbiu valstybės ekonominės politikos instrumentu, be to, Lietuva turės vykdyti dėl narystės atsiradusius įsipareigojimus. Todėl svarbu toliau stiprinti ir tobulinti valstybės finansų valdymą.
Tai taip pat susiję ir su Lietuvai aktualios problemos  valstybės skolos valdymo  sprendimu: nepakankamai skiriama dėmesio ES šalyse vykdomai valstybės skolos valdymo reformai, kai fiskalinė politika atskiriama nuo valstybės skolos valdymo bei daugelyje šalių steigiamos atskiros valstybės skolos valdymo institucijos. Kita Lietuvoje šiandien aktuali problema  tai ES struktūrinių paramos fondų lėšų panaudojimo kontrolė ir atskaitomybė. Be to, specialistų vertinimu, Lietuvoje reikėtų peržiūrėti funkcijų ir atsakomybės paskirstymą tiek tarp įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios, tiek tarp atskirų valstybės institucijų. Svarbūs tolesnės reformos uždaviniai  užtikrinti efektyvų valstybės išlaidų paskirstymą ir naudojimą, fiskalinės politikos (apie kurią bus kalbame kituose skyriuose) formavimą atsižvelgiant į besikeičiančias ekonomines sąlygas, tobulinti biudžeto klasifikaciją ir toliau didinti valstybės finansų valdymo skaidrumą.

3.2. Biudžetiniai principai ir jų įgyvendinimas Lietuvoje

Biudžeto procesas skirtingose šalyse yra skirtingas ir kiekviena valstybė turi savo biudžeto sudarymo būdus, metodus ir procedūras. Pakankamai ilgą laiką buvo stengiamasi susisteminti pagrindinius biudžeto proceso veiksmus ir procedūras, kurios apibūdintų visų valstybių, nepriklausomai nuo jų politinės sąrangos, išsivystymo lygio ir kitų ypatybių, biudžeto proceso taisykles ir procedūras, kuriomis galėtų vadovautis kiekvienos valstybės vyriausybė. Įvairiuose šaltiniuose galime rasti detaliai aprašytus ir per eilę metų ištobulintus pagrindinius principus, kuriais vadovaujantis turėtų būti sudaromas ir vykdomas biudžetas . Toliau aptarsime šiuos principus ir panagrinėsime, kaip jie įgyvendinami Lietuvoje.
1. Vieningumo (angl. comprehensiveness) principas reiškia, kad biudžete turi atsispindėti visos vyriausybės pajamos ir visos išlaidos. Šis principas išreiškia siekimą efektyviai kontroliuoti lėšų naudojimą.
Po Nepriklausomybės atkūrimo Lietuvoje buvo sparčiai kuriami nebiudžetiniai valstybės lėšų fondai: jei 1992 m. jų buvo vos keli, tai 2000 m., analitikų skaičiavimais, jų buvo virš 28. Šių fondų kūrimas buvo argumentuojamas tuo, kad valstybės ištekliai gali būti geriau valdomi, jei lėšos yra paskirstytos ir iš anksto numatytos jų panaudojimo sritys, tikslai, bei kad tokiu būdu galima pasiekti stabilesnį tam tikrų sričių ar veiklos finansavimą. Dėl šių nebiudžetinių fondų Vyriausybė turėtų lanksčiau valdyti valstybės finansinius išteklius.
Tokiu būdu, Lietuvoje buvo pažeidžiamas biudžeto vieningumo principas, tuo pačiu buvo nepakankamas skaidrumas ir kontrolė valdant valstybės finansus. Kaip jau buvo minėta, vykdant biudžeto reformą, Lietuvoje padėtis pasikeitė ir 2000 m., patvirtinus naują LR biudžeto sandaros įstatymą, Lietuvoje surenkami mokesčiai, privalomos įmokos, rinkliavos gali būti perskirstomos tik per aukščiau minėtus 6 fondus. Tai yra teigiamas poslinkis darant valstybės piniginių lėšų valdymą skaidresnį ir sudarant prielaidas efektyvesniam valstybės išlaidų valdymui. Be to, tobulinama ir valstybės iždo sistema: valstybės ižde  t.y. Finansų ministerijos valdomoje sąskaitoje banke  kaupiami valstybės piniginiai ištekliai (valstybės biudžeto, valstybės pinigų fondų ištekliai bei kitos įstatymuose numatytos valstybės lėšos), diegiama Valstybės iždo bendroji sistema, kurios paskirtis  užtikrinti efektyvų ir racionalų valstybės piniginių išteklių valdymą bei jų naudojimą įstatymų nustatytiems reikalams finansuoti. Lietuvoje šio principo reikalavimų įgyvendinimas kol kas yra keliantis daugiausiai diskusijų.
Kita vertus, šio principo negalima ir suabsoliutinti, ypač pereinamosios ekonomikos šalyse, kurios kenčia nuo valstybės finansinių išteklių trūkumo ir kuriose nesurenkamos biudžeto pajamos. Tokios šalys iš įvairių tarptautinių organizacijų ar kitų šalių gauna finansinę paramą tam tikroms programoms ar projektams vykdyti ir tam, kad tos lėšos būtų panaudotos pagal paskirtį ir iškeltiems tikslams įgyvendinti, galima sudaryti atskirus fondus ar atidaryti sąskaitas.
2. Tikrumo (angl. accuracy) principas reikalauja, kad į biudžetą būtų įtrauktos tikros pajamos, išlaidos ir kitos finansinės operacijos bei pinigų srautai. Kitaip tariant, biudžete patvirtinti valstybės ketinimai finansuoti tam tikras programas, institucijas ar pan. turi būti tikri ir išreikšti tikrus valdžios įsipareigojimus. Šį principą galima susieti su kai kurių autorių išskiriamu biudžeto teisėtumo principu (angl. authoritativeness) , kuris reikalauja, kad visos valstybės išlaidos turi būti patvirtintos įstatymu.
Lietuvoje, kaip ir kitose šalyse, siekiant įgyvendinti šį principą, atliekama vidaus ir išorės biudžeto vykdymo kontrolė. Biudžetas bei jo pakeitimai tvirtinami įstatymu ir tokiu būdu užtikrinama atitinkama kontrolė, kad valstybės lėšos nebūtų naudojamos savavališkai ar neteisėtai perskirstomos. Kadangi dėl ekonominės situacijos pokyčių, nenumatytų situacijų ar prognozavimo netikslumų biudžetas paprastai neįvykdomas toks, koks jis buvo patvirtintas pradžioje (pajamos nesurenkamos arba surenkamos didesnės, keičiasi ir poreikis ar galimybės finansuoti valstybės išlaidas), todėl biudžetinių metų eigoje atliekami biudžeto įstatymų pakeitimai (plačiau apie kitoje darbo dalyje).
3. Periodiškumo principas (angl. annuality) reiškia, kad biudžetas turi būti sudaromas tam tikram laiko periodui, paprastai jis sudaromas vieneriems finansiniams metams.
Lietuvoje, kaip ir daugelyje kitų šalių, biudžetas tvirtinamas vieneriems biudžetiniams metams, kurie prasideda sausio 1 d. ir baigiasi gruodžio 31 d. Tai taip pat įtvirtinta LR biudžeto sandaros įstatymu.
4. Pagal viešumo principo (angl. transparency) reikalavimus, vyriausybė turi laiku skelbti informaciją apie planuojamas ir faktines valstybės pajamas ir išlaidas, apie šalies biudžeto vykdymą. Tai svarbus principas, kurio dėka didinamas viešųjų finansų ir valstybės politikos skaidrumas bei vykdoma visuomeninė kontrolė.
Pastaraisiais metais Lietuvoje vis daugiau duomenų ir informacijos apie Lietuvos valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetus galima rasti Finansų ministerijos interneto tinklalapyje, Finansų ministerija nuo 1998 m. skelbia ir duomenis apie konsoliduotą bendrą šalies biudžetą. Be to, BSĮ 11 str. skirtas informacijos apie valstybės ir savivaldybių biudžetų sudarymo, priėmimo, vykdymo, vertinimo, kontrolės viešumui, kuriuo nustatyta, kad Finansų ministerija informaciją apie patvirtintą valstybės biudžetą, jo pajamas ir asignavimus, jų vykdymą skelbia leidinyje „Valstybės žinios“ ir Finansų ministerijos interneto puslapyje. Deja, kol kas Lietuvoje trūksta viešumo svarstant valstybės finansų reikalus, trūksta visuomenės aktyvumo diskutuojant apie išlaidų paskirstymą, visuomenės dalyvavimas formuojant valstybės biudžeto politiką taip pat nėra didelis. Kai kurių specialistų nuomone , šiuolaikinių informacinių technologijų naudojimas darys didelę įtaką valstybės finansų valdymui ir sudarys galimybę visuomenei gauti daugiau informacijos ir aktyviau dalyvauti rengiant ir analizuojant biudžetą, valstybės keliamus prioritetus ir pan.
5. Specializuotumo (angl. specification) principas reikalauja, kad visos biudžeto išlaidos būtų paskirstytos konkretiems tikslams ir konkretiems asignavimų valdytojams, o visos pajamos turi būti aiškiai nustatytos ir tvirtinamos pagal kiekvieną pajamų šaltinį.
Šis principas įgyvendinamas kasmet tvirtinant biudžeto įstatymą. Lietuvoje valstybės biudžeto pajamos tvirtinamos bendra suma bei pagal kiekvieną pajamų šaltinį, taip pat asignavimų valdytojų administruojamų pajamų įmokas į valstybės biudžetą bei valstybės institucijų, įstaigų, vykdančių viešojo administravimo funkcijas, ir kontrolės institucijų pajamas už teikiamas paslaugas; bendra asignavimų suma, jų paskirstymas pagal institucijas Vyriausybės tvirtinamoms programoms įgyvendinti, paskirstymas pagal valstybės funkcijų klasifikaciją. Be to, asignavimai skiriami paprastosioms išlaidoms, iš jų  darbo užmokesčiui, ir nepaprastosioms išlaidoms  šių biudžeto straipsnių asignavimų valdytojai neturi teisės viršyti. Taip pat Vyriausybė kasmet, įsigaliojus atitinkamų metų biudžeto įstatymui, nutarimu paskirsto valstybės biudžeto asignavimus pagal programas.
Be šių principų gali būti išskiriami ir kiti. Pavyzdžiui, ES išskiriami universalumo (angl. universality) principas (visos pajamos yra bendros ir be jokių išskirtinumų naudojamos visoms išlaidoms finansuoti); subalansuotumo (angl. equilibrium) principas (ES biudžeto pajamos turi būti lygios išlaidoms; bendrija neturi teisės skolintis, kad padengtų savo išlaidas).
Jei panagrinėtume TVF 1998 metais (2001 metais atnaujino) patvirtinto Fiskalinio skaidrumo geros praktikos kodekse – Principų deklaracijoje įvardytus principus, Lietuvoje finansų valdymas dar neatitinka kai kurių principų:
• Vaidmenų ir atsakomybės aiškumo (kol kas nėra nusistovėjusio ir aiškaus pareigų ir funkcijų pasiskirstymo tarp įvairių valdymo lygių, būtent, centrinės ir vietos valdžios bei funkcijų, kurios perduotos vykdyti apskritims; nepakankamai aiškiai reglamentuotas valstybės institucijų nebiudžetinių lėšų formavimas ir panaudojimas; valstybės dalyvavimas privačiame sektoriuje taip pat turi būti aiškiai reglamentuotas, užtikrinamas sandorių skaidrumas bei informacijos viešumas; šiuo metu ne visi mokesčius reglamentuojantys įstatymai bei jų taikymą nustatantys teisės aktai yra aiškūs mokesčių mokėtojams, nusistovėję;
• Informacijos viešumas (valstybės konsoliduotos atskaitomybė nėra aiškiai reglamentuota, o valstybės finansinės ataskaitos nepateikia pilnos informacijos apie valstybės finansinę būklę (apie tai plačiau kitame poskyryje); turi būti aiškiai apibrėžti valstybės finansinių ataskaitų rengimo metodai bei skelbiama informacija apie juos; finansinių ataskaitų rengimo ir pateikimo tvarkaraštis turi būti skelbiamas iš anksto);
• Atviras biudžeto rengimas, vykdymas bei atskaitomybė (biudžete turi būti aiškiai įvardintos naujos valstybės politikos priemonės; rengiant biudžetą būtina nustatyti ir įvertinti galimas rizikas, susijusias su ekonominės padėties pasikeitimais, valstybės įsipareigojimais).
Šie biudžeto principai įgyvendinami ir vykdomi dėka detalizuotų procedūrų ir taisyklių, kuriomis apibrėžiama biudžeto apimtis, informacija, kuri turi būti jame pateikta, atitinkamų veiksmų planas, patvirtinimas, reikalingas prieš išleidžiant lėšas ir kt. Susistemintos ir apibendrintos šios procedūros ir taisyklės sudaro biudžeto proceso esmę. Jeigu biudžeto procesas atitinka visus principus ir normas, laikoma, kad jis yra teisėtas ir efektyvus . Tačiau tam, kad biudžeto procesas, pagrįstas minėtais principais, būtų įgyvendinamas, reikalinga politinė valia.

3.3. Valstybės išlaidų valdymas ir kontrolė atskiruose biudžeto proceso etapuose

Nors Lietuvos biudžetinėje praktikoje per pastaruosius metus įvyko nemažai pasikeitimų, dar yra nemažai problemų, o kai kuriose srityse reformos dar nebaigtos, tam tikros sritys reformų dar laukia. Šioje dalyje apžvelgsime valstybės biudžeto proceso etapus, kai kurias Lietuvos valstybės išlaidų valdymo bei biudžeto proceso problemas ir tobulintinas vietas, susijusias su nepakankamu finansų planavimu, bei aptarsime galimus jų sprendimo būdus.
Biudžeto procesas yra nepertraukiamas ciklas procesų, procedūrų, veiksmų, kurių metu priimami sprendimai dėl valstybės finansinių išteklių surinkimo ir panaudojimo. Jį galima analizuoti kaip seką tam tikrų etapų. Galima išskirti šiuos biudžeto proceso etapus :
1. Biudžeto planavimo procesas Vyriausybėje (Vyriausybės etapas), kuris baigiamas pateikiant biudžeto įstatymo projektą parlamentui (biudžeto tikslų ir gairių nustatymas, biudžeto paraiškų sudarymas, biudžeto projekto sudarymas, suderinimas, galutinio biudžeto projekto sudarymas);
2. Parlamento etapas, kuris baigiamas biudžetą patvirtinant įstatymu (diskusijos, projekto taisymai ir biudžeto įstatymo priėmimas);
3. Biudžeto vykdymo etapas, kai įstatymu patvirtintas biudžetas vykdomas (biudžeto pajamų surinkimas ir išlaidų finansavimas, biudžeto pakeitimai metų eigoje);
4. Ex post kontrolės etapas  biudžeto įvykdymo kontrolė ir atskaitomybė.
Bet kokiu laiko momentu vyksta du, dažniausiai trys biudžeto proceso etapai. Schematiškai tai galima pavaizduoti tokiu būdu:

1 pav. Biudžeto proceso etapai

Vyriausybės ir parlamento etapai

Biudžeto vykdymo etapas

Ex post kontrolės etapas

 

 

 

Vyriausybės ir parlamento etapai

Biudžeto vykdymo etapas

Ex post kontrolės etapas

 

 

 

Vyriausybės ir parlamento etapai

Biudžeto vykdymo etapas

Ex post kontrolės etapas

t-2 biudžetiniai metai

t-1 biudžetiniai metai

t biudžetiniai metai

t+1biudžetiniai metai

t+2 biudžetiniai metai

Toliau apžvelgsime Lietuvos valstybės biudžeto procesą pagal aukščiau išskirtus biudžeto proceso etapus.
3.3.1. Biudžeto planavimo ir biudžeto projekto sudarymo (Vyriausybės etapo) trūkumai Lietuvoje

Tinkamas biudžeto finansinių rodiklių planavimas bei biudžeto projekto sudarymas yra svarbus efektyviai vykdant biudžetą ir įgyvendinant valstybės keliamus tikslus. Geras biudžeto planavimas, tinkamos metodikos naudojimas bei biudžeto projekto sudarymas yra labai svarbus geram valstybės finansų valdymui. Vyriausybės etapo metu, atsižvelgiant į prognozuojamus šalies makroekonominius rodiklius ir galimus įstatymų ar kitų teisės aktų pakeitimus bei valstybės tikslus, rengiamas valstybės pajamų ir išlaidų ateinančių metų finansinis planas.
LR Konstitucijos 130 straipsniu nustatyta, kad valstybės biudžeto projektą sudaro Vyriausybė, ši nuostata įtvirtinta BSĮ. Pagrindinį darbą rengiant valstybės biudžetą atlieka Finansų ministerija  ji Vyriausybės nustatytais terminais rengia LR valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių projektus.

3.3.1.1.Valstybės išlaidų ir pajamų prognozavimo tikslumas

Išvadas apie biudžeto planavimą Lietuvoje pagrįsti statistinės analizės rezultatais yra sudėtinga, kadangi per maža statistinė imtis. Šiame darbe panagrinėsime kai kuriuos duomenis apie Lietuvos valstybės biudžetą 1995  2003 metais.
Planavimo kokybės arba prognozavimo tikslumo vertinimas yra sudėtingas uždavinys. Šiame poskyryje pažiūrėsime į Lietuvos valstybės biudžeto planavimo procesą dviem aspektais. Vienas iš literatūroje pateikiamų būdų  tai biudžeto finansinių rodiklių prognozavimo tikslumo vertinimas pagal tai, kiek biudžeto įstatymu patvirtintos biudžeto pajamų ir išlaidų apimtys atsilieka ar viršija faktines biudžeto pajamas ir išlaidas. Be to, mokslininkai empiriškai pagrindė tiesioginę priklausomybę tarp biudžeto prognozavimo tikslumo ir strategiškai orientuoto biudžeto proceso .
1 lentelėje (kitame lape) pateikti duomenys apie valstybės biudžeto vykdymą 1995  2003 m. bei nuokrypį nuo planuotų dydžių. Žemiau pateiktas grafinis skirtumo tarp planuotų ir faktiškai gautų pajamų bei padarytų išlaidų dinamikos atvaizdavimas.
Kaip galime matyti iš pateiktų duomenų, didžiausias skirtumas tiek tarp planuotų ir faktiškai gautų pajamų, tiek tarp planuotų bei faktiškai padarytų išlaidų yra 1995 ir 1999 m. Reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad būtent 1999 m. buvo patvirtintas subalansuotas valstybės finansinis planas, naudojant naujas biudžeto procedūras. Didžiausią skirtumą tarp biudžeto planuotų ir faktiškai įvykdytų finansinių rodiklių 1999 m. lėmė pablogėjusi ekonominė situacija šalyje (Rusijos krizės padariniai) ir negautos mokestinės pajamos bei realiai neįvertinta Lietuvos ekonominė padėtis.

1 lentelė. Pagrindiniai duomenys apie LR valstybės biudžeto planuotas pajamas ir išlaidas bei faktiškai gautas pajamas bei padarytas išlaidas 1995  2003 m.

                             

Metai

Planuoti dydžiai (tūkst.Lt)

Faktinis įvykdymas (tūkst.Lt)

Skirtumas (%) tarp planuotų ir faktiškai gautų valstybės biudžeto pajamų*

Skirtumas (%) tarp planuotų ir faktiškai padarytų valstybės biudžeto išlaidų*

Skirtumas (%) tarp planuoto ir faktiško valstybės biudžeto deficito*

 

Pajamos

Išlaidos

Deficitas

Pajamos

Išlaidos

Deficitas

 

 

 

1995

3399603

3818962

419359

3927856

4428751

500896

(15,5)

(16,0)

(19,4)

1996

4843015

5498055

655040

4622717

5332794

710077

4,5

3,0

(8,4)

1997

6019736

6717586

697850

6130147

6570605

440458

(1,8)

2,2

36,9

1998

6885936

7580936

695000

6439586

7123186

683600

6,5

6,0

1,6

1999

7210071

7210071

0

5904056

5941989

37933

18,1

17,6

2000

6051088

6851088

800000

5781293

6534069

752776

4,5

4,6

5,9

2001

6428134

7334134

906000

6344789

6999424

654635

1,3

4,6

27,7

2002

8868023

10003411

1135388

8900299

10028312

1128013

(0,36)

(0,24)

(0,6)

2003

9545160

10857438

1312278

9624765

10833477

1208712

0,8

0,2

8,5

Šaltinis: 1995  2003 m. LR valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymai. Statistikos departamento duomenys apie 1995 – 2003 m. valstybės biudžeto įvykdymą.
*Pastaba: lyginimo bazė  planuoti biudžeto finansiniai rodikliai.

Be to, 1995 ir 1997 metais valstybės biudžeto pajamos viršijo planuotas, visais kitais metais pajamų buvo surinkta mažiau nei numatyta. Valstybės biudžeto išlaidos 1996  2001 m. taip pat atsiliko nuo planuotų. Taigi, Lietuvoje pagrįstai reiškiama nuomonė, kad biudžetas sudaromas remiantis pernelyg optimistiškomis prognozėmis: biudžeto įstatymu tvirtinamos didesnės valstybės pajamos ir išlaidos nei realiai gali būti įvykdytos. Tačiau atsižvelgiant į 2002 m. ir 2003 m. duomenis, matome, kad pajamos nors ir labai nežymiai, viršija planuotąsias pajamas. Iš 2003 m. pateiktų duomenų pastebime, kad biudžeto išlaidos, kaip ir deficitas, buvo mažesnės nei numatytos metų pradžioje. Tai parodo, kad naujos reformos kryptis eina teisinga linkme.

3.3.1.2. Strateginio planavimo principų taikymas valstybės finansų valdyme

Tiek užsienio, tiek Lietuvos specialistai kritikavo ir kaip vieną pagrindinių Lietuvos biudžeto proceso trūkumų įvardijo strateginės, visa apimančios valstybės vizijos nuostatų dėl valstybės politikos prioritetinių krypčių nebuvimą. Kaip jau buvo minėta anksčiau, Lietuvoje šioje srityje padaryta pažanga. Visų pirma, priimti svarbūs teisės aktai. LR Vyriausybė 2000 m. patvirtino Strateginio planavimo metodiką, kurioje išreikšta nuostata, kad strateginis planavimas reikalingas įgyvendinti integruotą planavimo ir biudžeto formavimo sistemą bei kad planavimo ir biudžeto formavimo reformą yra įmanoma sėkmingai įgyvendinti tik tada, kai abi reformos vyksta kartu.
Lietuvoje valstybės biudžeto rengimas pradedamas Vyriausybei nutarimu patvirtinus atitinkamų metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių projektų rengimo planą.
Šiame biudžeto proceso etape svarbios BSĮ įtvirtintos ir aukščiau minėtos biudžetinės reformos nuostatos:
 asignavimų valdytojai programas ir išlaidų sąmatų projektus rengia vadovaudamiesi Vyriausybės nustatytais strateginiais tikslais (prioritetais);
 valstybės biudžeto projektas rengiamas trejiems biudžetiniams metams remiantis strateginio planavimo principais, šalies ūkio plėtros makroekonominėm prognozėm, LR Vyriausybės programa bei kt. dokumentais.
2001 m. gruodžio 5 d. Vyriausybė patvirtino Valstybės ilgalaikės raidos strategijos rengimo koncepciją, pagal kurią kuriamas strateginio planavimo dokumentas, atspindintis valstybės ilgalaikės raidos viziją, pagrįstą ekonominės, socialinės kultūrinės ir politinės situacijos analize. Pagrindinį darbą atlieka Ūkio ministerija, kurios nuostatuose įvardytas uždavinys formuoti LR Vyriausybės Lietuvos ūkio plėtros politiką ir ilgalaikę strategiją. Tačiau tokios Vyriausybės pastangos suformuluoti valstybės ilgalaikės raidos strategiją yra kritikuojamos specialistų dėl nepakankamo veiksmų koordinavimo, šio darbo netinkamo organizavimo bei deklaratyvaus jo pobūdžio. Daug kritikos sulaukiama dėl to, kad biudžetas sudaromas ne vadovaujantis deklaruojamais tikslais, “bet asignavimų valdytojų poreikiais, nors pastaruosius ir bandoma įvilkti į programų ir strateginio planavimo rėmus” .

3.3.1.3. Programinio biudžeto ir programų sudarymas bei įgyvendinimas

Su strateginio planavimo principų įgyvendinimu glaudžiai susiję ir programinio biudžeto sudarymo principo diegimas Lietuvoje. Specialistų teigimu, reikalingas stiprus politinis įsipareigojimas, personalo mokymai, palaipsninis sistemos įdiegimas ir kitų, su biudžetu susijusių sričių reformos  tuomet galima tikėtis, kad programinis biudžetas duos laukiamų rezultatų .
Lietuvoje, tiek Laisvosios rinkos instituto specialistų, tiek pačių programų kūrėjų ir vertintojų nuomone, programinio biudžeto sudarymo principas nėra pakankamai įsisavintas ir iki galo nesuvokta jo esmė. Kritikuojama tai, kad programinis biudžetas taip pat yra daugiau deklaratyvaus pobūdžio: programos programiniame biudžete “pritemtos”, jos apjungiamos ar smulkinamos nekeičiant jų esmės. Be to, nors teisės aktuose numatyta galimybė teikti ir nagrinėti alternatyvias programas, Lietuvoje alternatyvos mažai nagrinėjamos.
Pagal programos apibrėžimą, programos paskirtis yra išreikšti viešosios politikos tikslus ir nustatyti veiksmus, būtinus jiems pasiekti . Lietuvoje būtina peržiūrėti valstybės programas ir įvertinti, ar jos atitinka keliamus vyriausybės tikslus, ar programos ir jas vykdančios institucijos nedubliuoja viena kitos ir skatinti alternatyvių pasiūlymų teikimą.
Be to, dėl pačio programinio biudžeto prigimties, kai kurių teisės aktų spragų bei kai kurių valstybės pareigūnų asmeninių paskatų galima abejoti biudžeto rodiklių patikimumu, jų kokybe, kadangi pasitaiko, kad į biudžeto rodiklių planavimui neskiriamas pakankamas dėmesys, o lėšų poreikis ne visoms išlaidoms finansuoti detaliai išanalizuojamas. Taip programinis biudžetas sudaro prielaidas finansuoti tam tikras veiklas, kurios gali neatitikti Vyriausybės keliamų arba konkrečios programos tikslų.
Kitaip tariant, egzistuoja rizika, kad jau biudžeto planavimo etape bus užprogramuotas neefektyvus valstybės lėšų panaudojimas arba jų panaudojimas ne pagal paskirtį. Be to, reiktų atkreipti dėmesį ir į tai, kad šis biudžetas tampa atramos tašku planuojant ir kitų metų biudžetą.
Tam, kad programinis biudžetas būtų veiksmingas, reikalingas politinis įsipareigojimas ir stabilumas, kadangi vykdomos programos paprastai yra tęstinės ir neįgyvendinamos per vienerius metus. Todėl neigiamą poveikį programinio biudžeto rezultatams Lietuvoje daro tai, kad neužtikrinamas stabilus vykdomų programų finansavimas. Tai susiję ir su aukščiau minėta problema dėl valstybės lėšų paskirstymo ne pagal iškeltus tikslus (prioritetus). Be to, būtina užtikrinti, kad pareigūnai, atsakingi už programų vykdymą, bei atitinkamos institucijos, nustatančios valstybės strateginius tikslus, priimančios sprendimus dėl programų pasirinkimo bei vertinančios programų vykdymą, gautų savalaikę, pilną ir tinkamą informaciją apie programas, jų vykdymą bei apie socialines, ekonomines sąlygas šalyje.

3.3.1.4. Optimistinio biudžeto projekto rengimas

Pasaulio banko, ES specialistų vertinimu , tendencija pervertinti planuojamas pajamas daugelyje šalių yra daugiau ne dėl techninių priežasčių, bet dėl sistemą veikiančių, dažniausiai, politinio spaudimo ir paskatų. Kad to būtų išvengta, siūloma sudaryti nepriklausomas ekspertų grupes, kurios rengtų ekonomines prognozes, pagal kurias būtų sudaromas biudžetas. Specialistų teigimu, pesimistinėmis prognozėmis vadovaujantis sudarytas biudžetas leidžia mažinti valstybės sektoriaus išlaidų dydį, kas yra aktualu šalims, kuriose sparčiai auga valstybės skola. Tačiau kita vertus, optimistinės prognozės gali teigiamai veikti ūkio subjektų lūkesčius.
Kaip jau buvo aptarta ankščiau, Lietuvoje svarbus uždavinys – biudžeto planavimo ir prognozavimo kokybės gerinimas. Visos ekonomikos dalyvių lūkesčius ir veiksmus įtakoja Finansų ministerijos makroekonominės prognozės bei prognozės apie viešojo sektoriaus pajamas bei išlaidas. Kai kurie specialistai kritikuoja tai, kad Lietuvoje biudžetas sudaromas remiantis pernelyg optimistinėmis prognozėmis, dėl ko valstybės finansinis planas neįvykdomas: negaudama įplaukų į valstybės iždą, valstybė negali finansuoti numatytų išlaidų, nevykdo įsipareigojimų, kas neigiamai veikia visą šalies ūkį.
Taigi, Lietuvoje reikėtų skirti pakankamą dėmesį planavimo ir prognozavimo būdų bei metodų tobulinimui: reikia siekti įvertinti ir atsižvelgti į galimus ekonominės, socialinės padėties pokyčius bei taip planuoti valstybės pajamas ir išlaidas, kad planai neigiamai neveiktų privataus sektoriaus lūkesčių ir kad biudžetas būtų kuo realesnis.
Kita vertus, ši problema yra susijusi ir su nepakankamai geru valstybės finansinių išteklių planavimu bei fiskalinių ir viso ūkio ekonominių rodiklių prognozavimu, kai neįvertinamos galimos grėsmės bei jų poveikis biudžeto vykdymui, įsipareigojimų vykdymui. Siekiant realesnio biudžeto, reikia įvertinti valstybės įsipareigojimus, valstybės vaidmenį ir prisiimtas funkcijas.
Biudžeto planavimo ir biudžeto projekto rengimo etapas baigiamas, kai Vyriausybė Seimui pateikia atitinkamų metų LR valstybės ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių įstatymo projektą.

3.3.2. Valstybės biudžeto svarstymas ir tvirtinimas Seime

Šis etapas taip pat svarbus, nes jo metu įstatymų leidžiamoji valdžia  LR Seimas  įstatymu patvirtina valstybės biudžetą. Lietuvoje, kaip ir kitose demokratinėse valstybėse, šiame etape pasireiškia įstatymų leidžiamosios valdžios kontrolė, teikiami alternatyvūs pasiūlymai, biudžeto projektas analizuojamas, tobulinamas ir patvirtinamas įstatymu. Šiame etape taip pat realizuojamas biudžeto viešumo principas  visuomenė ir įvairios suinteresuotos grupės turi gauti informaciją, išreikšti savo nuomonę bei turi būti sprendžiami iškylantys interesų konfliktai.
Kaip viena iš pagrindinių kliūčių, trukdančių Lietuvoje gerinti valstybės finansų valdymą nurodoma skaidrumo stoka. 1998 m. TVF parengė vadovą fiskalinio skaidrumo klausimais (The IMF Manual on Fiscal Transparency), kuriuo siekiama paskatinti valstybes kuo greičiau didinti valstybės finansų skaidrumą. Šiame vadove nurodomi keturi bendrieji fiskalinio skaidrumo principai:
– vaidmenų ir atsakomybės aiškumas;
– informacijos viešumas;
– atviras biudžeto rengimas, vykdymas ir atskaitomybė;
– nepriklausomas sąžiningumo ir principingumo patikinimas.
Šiame valstybės biudžeto etape svarbus vaidmuo tenka Seimo Biudžeto ir finansų komitetui, kuris svarsto biudžeto projektą, nagrinėja kitų Seimo komitetų pastabas ir pasiūlymus, teikia apibendrintas išvadas.
Be minėto LR valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projekto, Seimui pateikiami ir kiti susiję dokumentai, nurodyti BSĮ 19 straipsnyje. Seimas valstybės biudžetą tvirtina vieneriems biudžetiniams metams pagal BSĮ 18 straipsnyje nurodytus rodiklius.
Norint, kad programos būtų vykdomos efektyviai ir kad jas būtų galima įvertinti, labai svarbu pasirinkti tinkamus kiekybiškai išreiškiamus vertinimo kriterijus. Tiek patys valstybės tarnautojai, atsakingi už programų sudarymą, tiek ir kiti specialistai pripažįsta, kad ne visi šiuo metu vykdomų programų vertinimo kriterijai yra tinkami vertinti konkrečios programos rezultatus bei pakankamai gerai atspindi nagrinėjamą reiškinį. Tinkamų vertinimo kriterijų pasirinkimas ir programų rezultatų vertinimas pagal šiuos kriterijus yra svarbus uždavinys Lietuvos asignavimų valdytojams.
Kaip jau buvo minėta, atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad Lietuvoje biudžetas pradedamas rengti pakankamai vėlai, nors pastaraisiais metais galima stebėti tendenciją, kad LR Vyriausybė vis anksčiau (lyginant su 1998 m.) patvirtina valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių projektų rengimo planą: 1998 m. biudžeto  1997 m. gegužės mėn. 5 d., 1999 m. biudžeto  1998 m. balandžio mėn. 21 d., 2000 m. biudžeto  1999 m. vasario mėn. 18 d., 2001 m. biudžeto  1999 m. kovo mėn. 6 d., 2002 m. biudžeto  2001 m. kovo mėn. 1 d., 2003 m. biudžeto  2002 m. vasario 26 d.
Valstybės biudžeto svarstymas ir nagrinėjimas Seime bei laikotarpis, per kurį biudžeto projektas gali būti svarstomas visuomenėje, taip pat nėra ilgas, turint omenyje, kad pagal galiojančius teisės aktus valstybės biudžetas turi būti Seimui pateiktas ne vėliau kaip spalio mėn. 17 d., o patvirtintas ne vėliau kaip dvi savaitės iki biudžetinių metų pradžios. Palyginimui 2 lentelėje pateikiami duomenys apie ES šalis.

Šalis

Vyriausybės etapo pradžia (mėnesiai iki finansinių metų pradžios)

Biudžeto projekto pateikimas parlamentui (mėnesiai iki finansinių metų pradžios)

Ataskaitos pateikimas apie biudžeto vykdymą (mėnesiai po finansinių metų pradžios)

Belgija

11-12

4

3

Danija

12

3

12

Vokietija

13-14

4

4

Graikija

8

1

3

Ispanija

12

3

n/a

Prancūzija

11-12

3-4

3

Airija

6-8

einamųjų metų vasario mėn.

12

Italija

11

3

6

Liuksemburgas

12

4

n/a

Olandija

14-15

4

2

Portugalija

12

2-3

9

Didžioji Britanija

13-14

1

3

n/a: nėra informacijos

 

 

 

Šaltinis: J.von Hagen and I.J.Harden. National budget processes and fiscal performance. –333 p.

3.3.3.Valstybės biudžeto vykdymas

Biudžetą patvirtinu įstatymu, prasideda vykdomo etapas: į biudžetą surenkamos pajamos ir finansuojamos valstybės išlaidos. Po biudžeto įstatymo įsigaliojimo Vyriausybė, pagal asignavimų valdytojų atliktus patikslinimus, patvirtina valstybės biudžeto asignavimų paskirstymą pagal tvirtinamas programas.
Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto vykdymą organizuoja Vyriausybė, kasos operacijų vykdymą organizuoja Finansų ministerija. Valstybės biudžeto vykdyme tiesiogiai dalyvauja daug valstybės institucijų  Valstybinė mokesčių inspekcija, Muitinės departamentas, visi asignavimų valdytojai ir jiems pavaldžios įstaigos. Svarbus vaidmuo vykdant biudžetą tenka Valstybės iždui, kurio funkcijas vykdo Finansų ministerija. Šiame darbe valstybės biudžeto pajamų surinkimo ir išlaidų finansavimo procesas detaliau nenagrinėjamas.
Biudžeto vykdymo etapas vyksta visus biudžetinius metus. Biudžetinių metų bėgyje biudžetas paprastai bent pora kartų keičiamas ir tikslinamas  tai atliekama ta pačia tvarka, kaip tvirtinant pradinį biudžeto įstatymą.
Pagal tai, kaip dažnai keičiami biudžeto patvirtinimo įstatymai, specialistai vertina Vyriausybės sugebėjimą reaguoti į besikeičiančią ekonominę šalies situaciją bei biudžeto planavimo kokybę, valstybės galimybes ar poreikius. Kai kurie specialistai biudžeto planavimo kokybę vertina tuo palankiau, kuo mažiau įstatymu patvirtintas biudžetas keičiamas finansinių metų bėgyje ir kuo mažiau planuoti biudžeto finansiniai rodikliai skiriasi nuo faktiškai įvykdytų. Dažnas biudžeto įstatymų keitimas taip pat įvardijamas kaip besivystančių šalių biudžetinės praktikos problema . Tačiau kita vertus, vyriausybei ekonomiškai naudingiau laiku reaguoti į pakitusią ekonominę situaciją ar kitas aplinkybes šalyje  tai ji gali daryti atitinkamai keisdama biudžeto pajamas ar išlaidas.
3 lentelėje (kitame lape) pateikti duomenys apie 1995  2001 m. atitinkamų metų valstybės biudžeto patvirtinimo ir pakeitimo įstatymus: kada ir kiek kartų buvo keičiamos valstybės biudžeto pajamos, išlaidos ir deficitas, didinami ar mažinami asignavimai ir pan.
Kaip matyti iš pateiktų duomenų, Lietuvoje paskutiniaisiais metais valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymai biudžetinių metų bėgyje keičiami rečiau nei tai buvo daroma 1995  1996 m. Vienareikšmiškai teigti, jog taip yra dėl to, kad tiksliau prognozuojami makroekonominiai ir valstybės finansiniai rodikliai, negalima: tam įtakos turi pradėta biudžetinės sandaros reforma, ekonominės padėties pokyčiai, teisinės bazės tvarkymas, politinės priežastys.
Iš pateiktų duomenų taip pat galime matyti, kad 1998  2000 m. iki biudžetinių metų pradžios patvirtintos valstybės biudžeto pajamos ir išlaidos buvo sumažintos Seimui tvirtinant atitinkamų metų biudžeto įstatymų pakeitimus. Visais kitais nagrinėjamo laikotarpio metais valstybės biudžeto įstatymais patvirtintos valstybės biudžeto pajamos ir išlaidos buvo didinamos priimant atitinkamus biudžeto pakeitimo įstatymus.

3 lentelė. Duomenys apie 1995  2001 m. valstybės biudžeto tvirtinimą įstatymu bei biudžeto pakeitimus biudžetinių metų bėgyje

Metai

Valstybės biudžeto patvirtinimo arba pakeitimo įstatymo data

Pajamos

(tūkst. Lt)

Išlaidos

(tūkst. Lt)

Deficitas

(tūkst. Lt)

Kasos apyvartos lėšos (tūkst. Lt)

1995

1994-12-15

3 399 603

3 818 962

419 359

100 000

1995-02-23

3 399 603

3 818 962

419 359

100 000

1995-05-02

3 399 603

3 818 962

419 359

100 000

1995-06-13

3 758 604

4 177 963

419 359

100 000

1995-07-03

3 758 604

4 177 963

419 359

100 000

1995-09-28

3 758 604

4 177 963

419 359

100 000

1995-11-28

3 758 604

4 177 963

419 359

100 000

1996

1995-12-07

4 843 015

5 498 055

655 040

100 000

1996-04-02

4 843 015

5 498 055

655 040

100 000

1996-05-15

4 843 015

5 498 055

655 040

100 000

1996-06-13

4 883 924

5 585 769

701 845

100 000

1996-07-03

4 883 924

5 585 769

701 845

100 000

1996-11-05

4 883 924

5 585 769

701 845

100 000

1996-11-19

4 883 924

5 585 769

701 845

100 000

1996-12-23

4 885 054

5 654 829

769 775

100 000

1997

1996-12-23

6 019 736

6 717 586

697 850

100 000

1997-06-26

6 019 736

6 717 586

697 850

100 000

1997-10-21

6 084 736

6 782 586

697 850

100 000

1998

1997-12-02

6 885 936

7 580 936

695 000

100 000

1998-06-10

7 009 790

7 704 790

695 000

100 000

1998-12-18

6 711 962

7 406 962

695 000

100 000

1999

1998-12-03

7 210 071

7 210 071

100 000

1999-06-16

7 210 071

7 210 071

100 000

1999-11-04

6 760 832

6 760 832

100 000

1999-12-30

6 760 832

6 760 832

100 000

2000

1999-12-23

6 051 088

6 851 088

800 000

100 000

2000-05-05

6 051 088

6 851 088

800 000

100 000

2000-07-13

6 057 735

6 857 735

800 000

100 000

2000-12-20

5 846 865

6 646 865

800 000

62 066

2001

2000-12-19

6 428 134

7 334 134

906 000

62 066

2001-07-12

6 508 456

7 414 456

906 000

62 066

2001-12-11

6 508 456

7 414 456

906 000

62 066

Šaltinis: LR 1995 – 1997 m. valstybės biudžeto ir atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvų bei dotacijų patvirtinimo įstatymai bei jų pakeitimo įstatymai, LR 1998 – 2001 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymai bei jų pakeitimo įstatymai.

Kaip jau buvo minėta, keičiant biudžeto įstatymu patvirtintas valstybės biudžeto pajamas ir išlaidas (išskyrus 1996 ir 2001 m.) buvo sumažintas atotrūkis tarp planuotų ir faktinių dydžių. Taigi, Lietuvos valdžios institucijose buvo tinkama linkme reaguojama į besikeičiančias aplinkybes, tačiau nepakankamai, kadangi valstybės finansinis planas vis tiek nebuvo įvykdytas.
Faktinis biudžetas neišvengiamai skiriasi nuo planuojamo, todėl galima būtų numatyti sąlyginį biudžetą, kad pajamų nesurinkimo atveju biudžeto išlaidos būtų peržiūrimos iš anksto nustatyta tvarka. Tam reiktų nustatyti finansavimo prioritetus, suskirstant išlaidas į tris kategorijas: (i) išlaidos, kurios biudžeto nesurinkimo atveju būtų mažinamos, (ii) kurių būtų visiškai atsisakyta, (iii) kurios būtų paliktos planuotame lygyje.
Biudžetas turėtų būti formuojamas ir vykdomas taip, kad būtų numatomi ir prognozuojami ekonominės ir kt. situacijos pasikeitimai, o ne tik reaguojama į jau įvykusius pokyčius – tam turi būti rengiama ir teikiama savalaikė ir išsami informacija apie biudžeto rodiklius, valstybės finansinę padėtį. Valstybės finansų planavimas turi remtis prognozėmis, o ne reakcijomis į įvykusius pasikeitimus. Sprendžiant iškilusias problemas Lietuvoje apsiribojama administracinėmis priemonėmis, o nesiimama esminių politikos pakeitimų bei valstybės įsipareigojimų valdymo, o tai neigiamai veikia biudžetą bei fiskalinius rodiklius ilgame laikotarpyje. Tokia valstybės išlaidų valdymo praktika yra netinkama, neefektyvi ir netgi ydinga. Ji gali būti naudojama tik kaip vienkartinė priemonė ištikus šokui, tačiau pastovus tokių priemonių naudojimas valstybės finansų valdymui ir problemų sprendimui gali atvesti į dar gilesnę krizę.
Vykdant valstybės biudžetą atliekama jo vykdymo einamoji kontrolė, kurią atlieka Seimo Biudžeto ir finansų komitetas, taip pat vidaus auditoriai valstybės institucijose. Svarbus šios kontrolės elementas yra tai, kad valstybės biudžeto lėšos gali būti naudojamos tik pagal patvirtintas sąmatas, neviršijant įstatymu patvirtintų sumų. Be to, asignavimų valdytojai Finansų ministerijai periodiškai teikia sąmatų įvykdymo apyskaitas. Šiame etape svarbus savalaikės, adekvačios ir tikslios informacijos gavimas bei pasikeitimas tarp institucijų, tarpusavio ryšiai tarp valstybės institucijų, tinkamas programų vykdytojų atsakomybės nustatymas.

3.3.4. Valstybės biudžeto įvykdymo kontrolė ir atskaitomybė

Valstybės biudžeto įvykdymo kontrolė susijusi su valstybės biudžeto vykdymo metu atliekama einamąja kontrole. Šiam biudžeto proceso etapui galima priskirti biudžeto įvykdymo apyskaitos sudarymą, kurią rengia Finansų ministerija, tvirtina ir nagrinėja Vyriausybė bei teikia ją tvirtinti Seimui, Vidaus audito tarnybų/ vidaus auditorių, Valstybės kontrolės atliekamus auditus bei Valstybės kontrolieriaus Seimui teikiamą išvadą dėl atitinkamų metų valstybės biudžeto įvykdymo apyskaitos.
Lietuvoje, vykdant valstybės biudžetą, keblumų kyla dėl vidaus kontrolės ir vidaus audito valstybinėse įstaigose. Vidaus audito funkcija kol kas dar yra pradiniame vystymosi etape, dar nesusiformavo atitinkamas vadovybės požiūris į šią funkciją kaip struktūros elementą. Kadangi Lietuvoje vidaus audito funkcija valstybiniame sektoriuje yra naujovė, tai patiems vidaus auditoriams dar trūksta patirties ir kvalifikacijos. Kad vidaus auditas atliktų jam keliamus uždavinius, reikia šiek tiek laiko šios funkcijos įsisavinimui, personalo parengimui, apmokymui, reikiamos kvalifikacijos įgijimui.
Be to, kaip ir kitose pereinamosios ekonomikos šalyse, problematiškas yra veiksmų laisvės ir tiesioginės programų vykdytojų atsakomybės už jų vykdomas programas nustatymas . Specialistų teigimu, geresnių rezultatų pasiekiama, kai suteikiama daugiau veiksmų laisvės programų vykdytojams bei skatinama jų iniciatyva, tačiau tam reikia aiškiai apibrėžti ir nustatyti jų atsakomybę už rezultatus bei užtikrinti efektyvias vidaus kontrolės procedūras bei funkcionuojančią institucijų informacinę sistemą.
Lietuvoje svarbus vaidmuo vykdant biudžeto vykdymo kontrolę tenka Finansų ministerijai. Finansų ministerijai pavesta valdyti valstybės biudžeto ir kitus valstybės disponuojamus pinigų išteklius bei valstybės skolą, tvarkyti naudojimą ir kontroliuoti jų naudojimo procesus valstybės iždo procedūrų metu, tvarkyti apskaitą, rengti ir tvirtinti finansinės atskaitomybės formas, kaupti ir sisteminti informaciją, vertinti vidaus auditorių darbą. Tai, kad Lietuvoje yra centrinė ministerija, atsakinga už fiskalinės politikos formavimą, valstybės piniginių išteklių valdymą ir kontrolę, yra teigiamas Lietuvos biudžetinės sandaros bruožas. Tačiau reikėtų atkreipti dėmesį ir įvertinti specialistų rekomendacijas sutelkti tiek biudžeto, tiek valstybės investicijų programų planavimo bei rengimo funkcijas Finansų ministerijoje . Apžvelgiant Finansų ministerijos veiklos rezultatus galime teigti, jog ministerijos vaidmuo per pastaruosius metus buvo orientuotas labiau į ūkinę, skirstančiąją struktūrą, o ne į analitinę, strateginę veiklą.
2002 metų birželį Vyriausybės patvirtintoje strateginio planavimo metodikoje nustatyta (61 ir kt. punktais), kad institucijų vadovai, Finansų ministerija, Vyriausybė, Seimas ir pati visuomenė stebi, analizuoja ir vertina programų įgyvendinimą – viso proceso metu ir visais lygiais. Tačiau konkrečiai nėra nurodoma, kaip tai turi būti daroma, kokia tvarka, kokiose situacijose ar kokiu periodiškumu turi būti vertinama veikla ir rezultatai bei kaip pateikiami vertinimo rezultatai. Taip pat trūksta labai svarbaus elemento – klaidų, neefektyvios veiklos prevencijos, t.y. nėra nustatyta, kokia apie netinkamos veiklos rezultatus ar veiklą turi informuoti aukštesniosios valdžios organą ar kitą instituciją (Strateginio planavimo komitetą, Valstybės kontrolę ar kt.) bei kokių veiksmų turėtų būti imamasi esant tokiai situacijai.
Be to, ir toliau reikėtų tobulinti teisinę bazę, kad Finansų ministerija galėtų efektyviai atlikti savo funkcijas, stiprinti jos nepriklausomybę ir užkirsti kelią politinio spaudimo bei neformalių ryšių įtakai sprendimų priėmimui valdant valstybės finansinius išteklius, kitaip tariant, reikėtų įnešti daugiau skaidrumo, išaiškinti vykstančius procesus. Pagal tarptautinių organizacijų specialistų rekomendacijas ir pasiūlymus reikėtų nuo politinių sprendimų priėmimo šioje srityje pereiti prie valdymo sprendimų priėmimo ir tokiu būdu užtikrinti efektyvesnį valstybės finansinių išteklių valdymą bei jų naudojimą.
Su valstybės finansų skaidrumo klausimais susijęs ir valstybės finansinės atskaitomybės parengimas bei pateikimas (parengimo ir pateikimo klausimas). Kaip jau buvo minėta, pagal TVF Fiskalinio skaidrumo geros praktikos kodekso principus, valstybės finansinė atskaitomybė turi būti išsami, aiški, savalaikė, patikima. Lietuvoje šioje srityje kol kas yra spragų.
Kadangi dažnai asignavimų valdytojai gauna ne pilną informaciją – tiek finansinę, tiek apie veiklos rezultatus (nors teisės aktais nustatytas toks įpareigojimas asignavimų valdytojams) – apie valstybės lėšų panaudojimą, šiam klausimui reikėtų skirti daugiau dėmesio: skatinti asignavimų valdytojus aktyviau imtis priemonių diegiant vidaus kontrolės sistemas, siekiant gauti pakankamą informaciją užtikrinančią lėšų panaudojimo teisėtumą, efektyvumą, racionalumą.

Apibendrinant galima teigti, kad nemaža valstybės finansų valdymo tobulinimo galimybių ir būdų galima sieti su vidaus kontrolės valstybės sektoriuje stiprinimu. Lietuva galėtų labiau pasinaudoti užsienio šalyse naudojama valstybės išlaidų valdymo bei programų vykdymo organizavimo praktika, turėtų būti diegiami į rezultatus orientuoti valdymo metodai. Vidaus audito tarnybų vaidmenį valdant valstybės finansinius išteklius bei vertinant programų rezultatus reikėtų stiprinti šiomis kryptimis:

• Didinti vidaus auditorių nepriklausomybę
• Ministerijose, apskrityse ir kt. valstybės institucijose turėtų būti nustatyta tvarka, kaip turėtų būti svarstomos vidaus auditorių ataskaitos bei pateiktos rekomendacijos, kadangi šiuo metu tam skiriamas nepakankamas dėmesys, vidaus auditorių rekomendacijos dėl nepakankamo vadovybės dėmesio dažnai neįgyvendinamos/ į jas dažnai neatsižvelgiama arba jos iš viso nenagrinėjamos ir apskritai Lietuvoje kol kas yra nepalankios sąlygos, tiksliau nuomonė, vidaus audito funkcijai įgyvendinti (efektyviai).
• Vidaus auditas turi teikti rekomendacijas, kuriomis būtų siekiama didinti įstaigos veiklos efektyvumą, o ne tik ieškoti teisės aktų pažeidimų;
• Užtikrinti vidaus auditorių kvalifikaciją bei sistemingus mokymus, kadangi dėl kompetencijos/ patirties stokos ne visada tinkamai atliekamos jiems pavestos funkcijos.
• Vidaus audito funkcijos valstybiniame sektoriuje stiprinimas.

1. Valstybės išlaidų struktūra – fiskalinė politikos sudėtinė dalis

Valstybės asignavimų paskirstymas tiesiogiai priklauso nuo šalies fiskalinių tikslų, todėl šiame poskyryje apžvelgsime Lietuvos vyriausybės fiskalinės politikos strategiją ir esmines jos klaidas. Viena iš aktualiausių pastarųjų metų šalies ekonomikos problemų yra ta, kad didėjant BVP valstybės pajamos mažėja ir vyriausybei nepavyksta pasiekti valstybės biudžeto subalansuotumo.
Po Nepriklausomybės atkūrimo valstybės išlaidos Lietuvoje kiekvienais metais didėjo. 1997m. padidėjusias valstybės išlaidas nulėmė vyriausybės politika orientuota į socialinių bei ekonominių problemų sprendimą. Daug išlaidų buvo skirta kurui ir energetikai, sveikatos apsaugai, darbo užmokesčio didinimui. 1997 m. Lietuvos ekonomika sparčiai vystėsi.
1997 m. BVP Lietuvoje 7,0 proc. viršijo 1996 m. BVP. Tai buvo didžiausias BVP augimas per 10 metų. 1997 metai literatūroje minimi kaip vieni sėkmingiausių Valstybės biudžeto vykdyme.
1998 metų valstybės biudžeto pagrindinis bruožas – padidėjusios išlaidos krašto apsaugai – nuo 4,8 proc. iki 5 proc. Tačiau švietimui skiriamos lėšos buvo sumažintos. Nors valstybės biudžeto išlaidos iki 1998 m. turėjo tendenciją didėti (1996 m. – 5332,8 mln. Lt, 1997 m. – 6570,6 mln. Lt, 1998 m. – 7123,2 mln. Lt), patvirtinus 1999 metų valstybės biudžetą be deficito ir išlaidas, mažesnes nei 1998 metų, jos sumažėjo iki 5942 mln. Lt

Per pastaruosius keletą metų fiskalinės politikos kryptis du kartus buvo keičiama. Nors 1997 metais pavyko sumažinti biudžeto deficitą, tačiau 1998 metais jis ir vėl padidėjo. Nuo 1997 metų iki 1999 metų fiskalinis deficitas kasmet didėjo ir ekonominio nuosmukio metais pasiekė 7,8 proc. BVP (žr. 5 pav.). Staigų deficito padidėjimą 1999 m. sąlygojo indėlių atkūrimas. 2000 m. buvo fundamentaliai pakeista fiskalinės politikos kryptis siekiant fiskalinio konsolidavimo. 2000 m. bendrojo šalies biudžeto deficitas sudarė 2,8 proc. BVP, 2001 m. – 1,5 proc. BVP. Pagal
2002 m. išankstinius duomenis deficitas, kaip ir numatytas 2003 m. biudžeto projekte, turėtų išlikti 1,5 proc. BVP.
1999 metai buvo paskelbti subalansuoto biudžeto metais. Deja, subalansuoto biudžeto idėja nebuvo įgyvendinta. Tarptautinio valiutos fondo atstovai teigia, kad 1999 metų valstybės biudžetas negali būti vadinamas nedeficitiniu, nes jame nebuvo atspindėtos visos valstybės skolos. Tokiu būdu buvo pažeidžiamas anksčiau minėtas biudžeto tikrumo principas, subalansavimas buvo dirbtinis. 1999 metų eigoje deficitas didėjo ir dėl mokesčio surinkimo mechanizmo trūkumų šalies viduje, gyventojų perkamosios galios mažėjimo, kas mažino mokestines pajamas iš pridėtinės vertės mokesčių (PVM) ir akcizų. Krizė Rusijoje ir kitose NVS šalyse taip pat turėjo įtakos. Staiga išaugus bedarbystei, padidėjo išlaidas socialinei apsaugai.
2000 metų biudžeto išskirtinis bruožas – lėšų taupymas visose sferose. Tai matyti ir valstybės, ir savivaldybių patvirtintuose biudžetuose. Toks lėšų taupymas atsiliepė daugelio žmonių gerovei – buvo sumažintos ir taip mažos biudžetinių įstaigų darbuotojų algos, sumažintos išlaidos švietimui, socialinėms reikmėms, tai yra būtiniausioms valstybės funkcijoms. 2000 metais taip pat sumažintos subsidijos transportui, lėšos, skirtos vidaus reikalų sistemoms, Valstybės kontrolei. Kaip vienas iš būdų taupyti lėšas buvo valstybės investicinių projektų finansavimo sumažinimas arba nutraukimas.
Fiskalinės politikos sugriežtinimas 2000 m. lėmė spartų mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficito mažėjimą nuo 11,2 proc. BVP 1999 m. iki 4,8 proc. BVP 2001 m. (einamosios sąskaitos balanso kitimas 1996-2001 m. parodytas priede 8 lentelėje).
Nežiūrint to, kad 2000 m. biudžeto išlaidos, lyginant su 1999 m., buvo mažinamos, tai vyko nepakankamai ir neadekvačiai ekonomikos ir valstybės finansų pajėgumui. Fundamentaliam biudžeto mažinimui būtina nuosekliai revizuoti numatomas programas ir jų išlaidas, tikrinant, ar jos yra būtinos, tikslingos, ar nedubliuojamos kitos funkcijos ir programos, ar negalima panaudoti kitų resursų ir taip sumažinti išlaidas. Valstybės išlaidos turi atitikti jos prioritetus ir vykdomas reformas. Dabar gi, nepaisant vykdomų (ar bent jau deklaruojamų) darbų racionalizuojant valstybės institucijų veiklą, valstybės valdymo paprastosios išlaidos 2000 m. nesumažėjo, o visos išlaidos netgi padidėjtsižvelgiant į valstybės finansų kitimo tendencijas, vienareikšmiškai galima teigti, kad pastaraisiais metais Lietuvos vyriausybė laikosi griežtos fiskalinės politikos. Pagrindinis nustatytas valstybės tikslas – siekti, kad Valstybės biudžeto deficitas ir konsoliduoto šalies biudžeto fiskalinis deficitas bei jų finansavimas atitiktų Lietuvos tarptautinius įsipareigojimus o bendros valstybės skolos procentinė dalis nuo BVP nedidėtų. Nuolatinis išlaidų mažinimas laukiamų rezultatų neduoda – valstybės išlaidų mažinimo politika, kuri savo ruožtu mažina pramonės produkciją, įmonės pradeda stabdyti savo veiklą, ima didėti jų skolos, mažėti apmokestinamoji bazė, o kartu ir mokestinės įplaukos. Tai sąlygoja biudžeto deficito padidėjimą.

4.2. Valstybės pajamų didinimo kryptys

Viena svarbiausia Lietuvos fiskalinės politikos klaida yra ta, kad valstybės finansų formavimas yra atsietas nuo BVP augimo. Kaip jau buvo minėta, valstybės pajamos pastaraisiais metais, lyginant su BVP augimu, nuolatos mažėja. Lietuvos ekonominė politika šiuo metu yra orientuota išlaikyti visų pirma makroekonominį stabilumą (stabili nacionalinė valiuta, žemas infliacijos lygis, nedidelis biudžeto deficitas, priimtina valstybės skola), nepakankamai atsižvelgiant į struktūrines mikroekonomikos lygio reformas (pramonės įmonių, smulkaus ir vidutinio verslo plėtros, žemės ūkio ir kaimo, darbo ir užimtumo politikos interesus). Finansų sektorius, kuriame yra pastovus pinigų perteklius, yra atsietas nuo gamybos sektoriaus, kuriame įmonės apyvartinių lėšų ir investicinio kapitalo deficitas. Problemos priežastis taip pat yra ir ta, kad sėkmingai dirbančios šalies įmonės yra orientuotos į užsienio rinką, o Lietuvos iždas didžiąja dalimi papildomas remiantis vidaus rinka, kurios plėtra ne tokia sėkminga.
Lietuvos ekonominės programos tikslai šiuo metu pirmiausia yra orientuoti į šalies pasirengimą prisiimti narystės ES įsipareigojimus. Naujas iššūkis fiskalinėje srity, susijęs su būsimomis įmokomis į ES biudžetą ir efektyviu ES struktūrinių fondų lėšų įsisavinimu – subalansuoti bendrojo šalies biudžeto išlaidų ir pajamų augimo tempus siekiant išlaikyti stabiliai žemą fiskalini deficitą. Specialistų teigimu, tokios griežtos fiskalinės politikos taikymas ne visada yra teisingas ir pagrįstas.
Lietuvos Respublikos Vyriausybė programoje iki 2004 m. pateikė Vyriausybės poziciją fiskalinių tikslų ir strateginių prioritetų atžvilgiu bei prognozuoja, kaip bus įgyvendinami šie tikslai.

Restrikcinės fiskalinės politikos rezultatas, kai griežtai mažinamos valstybės išlaidos – valstybės pajamų sumažėjimas. Tokia fiskalinė politika yra nesavalaikė, ydinga, neatitinkanti Lietuvos ekonomikos realijų. Jei ji nebus keičiama priešinga kryptimi, susidariusios problemos dar labiau gilės.
Be to šiuo metu vykdoma restrikcinė pinigų politika užblokuoja ekonominio augimo šaltinius ir kelia grėsmę ekonominiam šalies saugumui. Kol bus slopinami ekonomikos kilimo tempai ir toliau tęsiama restrikcinė fiskalinė ir monetarinė politika, orientuota ne į ekonominio augimo veiksnių suaktyvinimą, o į makroekonominių rodiklių stabilizavimą, valstybės pajamų procesas stovės vietoje. Seime priimtas 2003 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas, kuriame pirmą kartą per pastaruosius 5 metus nenumatoma mažinti išlaidų biudžetinių organizacijų vykdomoms programoms, kartu išlaikant stabilią makroekonominę situaciją ir neaukštą 1,5 proc. bendro fiskalinio deficito lygį. Šiame įstatyme planuojamos 2003 m. nacionalinio biudžeto pajamos yra 9545,2 mln. Lt, planuojami valstybės biudžeto asignavimai – 10857,4 mln.Lt. Palyginti su 2002 m. patvirtintu planu valstybės asignavimai didėja 760 mln. Lt, ir juos numatoma skirti ypač aktualioms ir socialiai svarbioms problemoms spręsti.
Atsižvelgus į valstybės strateginiu tikslus ir įvertinus ūkio raidos tendencijas, mokestinės bazės pokyčius ir narystę i ES įtaką, seime priimtas 2004 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodilių patvirtinimo įstatymas, kuriame valstybės socialiniai įsipareigojimai didėjo puse miliardo litų. Planuojamos 2004 m. nacionalinio biudžeto pajamos 11806 mln.Lt, planuojami valstybės biudžeto asignavimai – 13668,2 mln. Lt. Palyginti su 2003 m. patvirtintu planu valstybės asignavimai didėjo 25,5 proc. 2004 m. biudžetą galima pavadinti istoriniu. Tai yra pirmasis eurointegracinis biudžetas, kuriame susilieja Lietuvos valstybės ir ES pinigų srautai. 2004 m. biudžetas konsoliduotas su ES biudžetu, jame numatyta ES parama 15893,1 mln. Lt į Lietuvos biudžetą.
Lietuvai, kuriai ypatingai trūksta į ateitį orientuotų strateginių tikslų bei aiškiai numatomų finansų valdymo tobulinimo krypčių, prognozių sudarymas turi remtis pagrįstais skaičiavimais ir teisingu ekonominių galimybių įvertinimu, reiktų atidžiai išanalizuoti vykdomos griežtos fiskalinės politikos pasekmes bei įvertinti ar numatomos prognozės yra įvykdomos. Valstybės biudžeto deficitas ir skolinimosi politika turi remtis realiomis pajamomis,o nepagrįstos išlaidos yra esminė biudžeto yda, užprogramuojanti nuolatinį Vyriausybės skolinimąsi ir išlaidų skolai aptarnauti didėjimą (taip ne tik didinant valstybės išlaidas, bet ir nevykdant pajamų didinimo politikos).
Vykdomas Vyriausybės griežtas fiskalinę ir darbo užmokesčio politikas reikėtų grįsti esama Lietuvos situacija ir perspektyvomis. Fiskalinės politikos griežtumas turi atitikti Lietuvos poreikius, o darbo užmokesčio politika turėtų būti vykdoma didinimo kryptimi (darbo užmokesčio – kaip fiskalinės politikos priemonės – poveikis valstybės išlaidoms aprašomas kitame šio darbo skyriuje).

4.4. Neigiami mokesčių sistemos bruožai

Viešojo sektoriaus pajėgumas yra tiesiogiai proporcingas biudžeto dydžiui, todėl vyriausybė siekdama pagerinti savo teikiamų paslaugų kokybę ir kiekybę, turi didinti biudžetą. 95 proc. pajamų į Lietuvos Respublikos biudžetą yra gaunama iš mokestinių įplaukų, todėl vyriausybė norėdama didesnio biudžeto turi siekti padidinti mokestines įplaukas.
Tačiau mokesčių politikos pagrindinis tikslas yra didinti valstybės pajamas tuo pačiu didinant ar bent nemažinant visuotinės gerovės. Svarbu ne tik bendras mokesčių lygis, bet ir pačios mokesčių sistemos struktūra. Struktūra tampa ypač svarbi kai mokesčiais stengiamasi ne tik surinkti pinigus į biudžetą, bet ir kartu vykdyti kryptingą bei pageidautiną reguliacinę mokesčių sistemos funkciją.
4.4.1. Valstybės mokesčių struktūra Lietuvoje

Valstybės biudžeto pajamų nesurinkimo pagrindinės priežastys Lietuvoje šiuo metu yra sudėtinga mokesčių sistema, nepakankamai efektyvus mokesčių surinkimas ir administravimo trūkumai, įmonių nemokumas. Siekiant Lietuvos ūkio vidutinės trukmės ekonominės politikos tikslų (tvarios ir sparčios ekonominės plėtros, ūkio konkurencingumo didinimo), būtinų ekonominei konvergencijai su ES valstybėmis, bandoma vykdyti reformas, kurių svarbiausios yra valstybės išlaidų efektyvumo didinimas ir mokesčių reformos įgyvendinimas.
Sprendžiant ekonominio efektyvumo klausimus, labiausiai rūpimi klausimai yra šie:
• Ar egzistuojantis bendras mokesčių lygis (dažniausiai išreiškiamas kaip santykis tarp mokestinių pajamų ir BVP) yra tinkamas;
• Kokia turi būti mokesčių struktūra ir jų gaunamų pajamų dalis tarpusavio atžvilgiu esamoje ekonominėje situacijoje.
Remiantis statistikos duomenimis, besivystančių šalių bendrasis mokesčių lygis yra žemesnis nei išsivysčiusių. Europos Sąjungoje mokestinė našta sudaro vidutiniškai net 42,6 proc. nuo BVP. Tuo tarpu besivystančiose šalyse vidutiniškai mokesčių lygis yra tik 18 proc. nuo BVP. Lietuva yra kažkur per vidurį surinkdama apie 30 proc. nuo BVP mokestinių pajamų

Nors pastaraisiais metais ir buvo vykdomi mokesčių struktūriniai pokyčiai, bet į valstybės biudžetą nebuvo surenkama metinių valstybės biudžeto įstatymu patvirtinamų pajamų. Per analizuojamąjį laikotarpį buvo plečiama mokesčių bazė ir didinami akcizų tarifai, tačiau laukto rezultato negauta.
Artimiausiais metais mokesčių įplaukos į Lietuvos biudžetą turėtų didėti. Derinama mokesčių sistema prie ES reikalavimų, Lietuva bus priversta didinti akcizo mokestį degalams, rūkalams, taip pat bus keičiama pridėtinės vertės mokesčių mokėtojų mokėjimo tvarka. Ateityje PVM bus mokamas nuo avansinių mokėjimų.
Siekiant pagerinti biudžeto būklę, mažinama našta fiziniams asmenims. Nuo 2003m. didinamas neapmokestinamas minimumas nuo 250 iki 290 litų. Tai sumažins nacionalinio biudžeto pajamas 224 mln. litų. Tačiau tikėtina, kad toks žingsnis ne tik didins gyventojų pajamas, bet paspartins vidaus rinkos atsigavimą.
Numatomas PVM mokesčio tarifo mažinimas iki 5 proc. už tam tikras paslaugas ir prekes taip pat mažins nacionalinio biudžeto mokestines įplaukas 63 mln. litų. Stojus į ES, privalomi minimalūs akcizų tarifai (tabako, naftos produktų akcizai), kurie turėtų lemti laipsnišką biudžeto pajamų didėjimą. 2003 metų projekte buvo numatomas akcizų didinimas dyzeliui, tabakui turėtų padidinti biudžeto įplaukas 70 mln. litų. Tačiau toks drastiškas akcizų padidinimas neigiamai atsilieps gyventojų pajamoms.
Pajamų iš PVM 2003 m. buvo gauta 3822,9 mln. Lt. 2003 m. akcizų pajamų buvo surinktia 1765,1 mln. Lt. Ši prognozė grindžiama 2002 m. liepą įsigaliojusiu Akcizų įstatymu, kuriuo akcizo objektų skaičius sumažintas nuo buvusių 11 iki 3, o taip pat planuojamomis Akcizų įstatymo pataisomis, kurios būtinos derinant teisės aktus su ES nuostatomis.
2004 m. per I ketvirtį valstybės pajamų iš PVM buvo gauta 918,9 mln. (2003 m. tuo pačiu laikotarpiu Lt 2004 m. akcizų pajamų gauta 361,8 mln. Lt.

4.4.2. Vartojimo ir gamybos mokesčių našta valstybės biudžete

Svarbiausias klausimas planuojant valstybės finansus – kiek pajamų reikia surinkti netiesioginių (vartojimo), o kiek tiesioginių mokesčių pagalba. Lietuvoje veikianti mokesčių sistema labai skiriasi nuo ES valstybių tiesioginių mokesčių srityje – žymiai daugiau pajamų Lietuvoje gaunama iš netiesioginių mokesčių. Nors daugelyje užsienio šalių daugiau biudžeto įplaukų gaunama iš tiesioginių mokesčių, Lietuvoje atvirkščiai – iš juridinių asmenų pelno (nors ši dalis kasmet jis mažėja, konsulinio ir žyminio mokesčio tegaunama apie 8-11proc. visų valstybės biudžeto pajamų. Netiesioginiai mokesčiai sudaro daugiau kaip 4/5 biudžeto pajamų, likusi (t.y. 1/5) dalis tenka tiesioginiams, palyginti, nenašiems mokesčiams. Be to, netiesioginių mokesčių įplaukos kasmet sparčiai auga.

Didžiausia valstybės pajamų dalis tenka Fizinių asmenų pajamų ir pridėtinės vertės mokesčiams, o pajamų dalis iš žemės, kapitalo, turto mokesčių, kelių mokesčio, juridinių asmenų pelno mokesčio yra nedidelė. Jų administravimui kiekvienais metais iš valstybės biudžeto yra skiriamos didžiulės lėšos. Taip prarandami valstybės ištekliai. Pagrindinė mokesčių našta tenka darbui, o kapitalas apmokestinamas palyginti menkai. Žmonių pajamų mokestis sudaro 33 proc., tuo tarpu kai kapitalas, įmonės naudojasi įvairiomis lengvatomis ir moka gana mažiai mokesčių. Vakaruose vidutiniškai 28 proc. nacionalinio biudžeto gaunama iš tiesioginių mokesčių (8 proc. visų nacionalinių pajamų sudaro pelno mokestis ir 20 proc. – fizinių asmenų pajamų mokestis). Lietuvoje šis santykis yra atitinkamai 3 ir 25 proc. Taigi didelė mokesčių našta, tenkanti vartotojui, neskatina vartojimo Lietuvoje.
Tokia Lietuvos mokesčių sistema sąlygoja tai, kad mokesčių sistema yra santykinai prociklinė, nes remiasi daugiausia tiesioginiais vartojimo mokesčiais (PVM, akcizas), kurie sudaro apie 55 proc. nacionalinio biudžeto. Po egzogeninio (išorinio) ar viduje kilusio šoko, pablogėjus lūkesčiams, padidėja taupymo norma ir sumažėja vartojimas. Dėl to, biudžetas stipriau traukiasi nei labiau subalansuotos sistemos atveju, valstybės išlaidos krenta, tuo pagilindamos ciklą. Didesnė pajamų mokesčių dalis mokestinėse pajamose leistų sumažinti biudžeto procikliškumą bent jau kai išlaidos krenta dėl didesnio taupymo, o ne dėl sumažėjusių pajamų.
Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2003 – 2005 m. numato pertvarkyti mokesčių struktūrą, vykdant tiesioginių ir netiesioginių mokesčių reformas. Tai būtų svarbus žingsnis pajamų didinimo kryptimi, tuo labiau, kad tiesioginių mokesčių ir socialinio draudimo įmokų pokyčiai turi įtakos ir darbo užmokesčio pokyčiams.
Reikia pažymėti, kad valstybės išlaidų politika turi maksimaliai skatinti ekonomikos augimą ir užimtumą. Svarbu subalansuoti valstybės deficito mažėjimą, mokesčių mažinimą ir valstybinių investicijų finansavimą. Europos komisija ES narėms šių tikslų pasiekimui rekomenduoja mokesčių ir pašalpų sistemas lanksčiau derinti prie užimtumo, mažinant mokesčių naštą, ypač žemų pajamų darbo jėgai, tęsiant fiskalinę konsolidaciją ir didinant mokesčių sistemos efektyvumą . Valstybės pajamos turi užtikrinti ilgalaikį ekonominį augimą sąlygojančių integracinių procesų ir vidaus reformų pakankamą finansavimą. Mokesčių reformos turi būti vykdomos tokiu tempu, kuris būtų suderintas su deficito mažėjimu, kadangi reikės vykdyti įsipareigojimus dėl naujų išlaidų ir kartu skirti pakankamai lėšų socialinėms reikmėms.

IŠVADOS IR PASIŪLYMAI

1. Biudžeto sandaros įstatyme (BSĮ) yra apibrėžiama valstybės išlaidų detali klasifikacija ir panaudojimo kryptys, tačiau nenurodoma, kokioms konkrečiai programoms, institucijoms ir kiek lėšų yra skiriama. Todėl viena iš išlaidų valdymo problemų yra detalaus valstybės išlaidų paskirstymo nustatymas. Lietuvoje turėtų būti aiškiai detalizuojamos valstybės išlaidų finansavimo sritys, institucijų funkcijos ir tikslai.
2. Lietuvoje trūksta viešumo svarstant valstybės finansų valdymo klausimus, nėra visuomenės aktyvumo diskutuojant apie išlaidų paskirstymą, visuomenės dalyvavimas formuojant biudžetinę politiką yra labai menkas. Todėl būtina didinti valstybės vykdomų programų atvirumą visuomenei, plėsti informacinių technologijų diegimą, kurių pagalba didinamas informacijos apie valdžios institucijų veiklą prieinamumas. Taip bus didinamas piliečių didesnis aktyvumas ir stiprinama valstybės kontrolė . Be to, kaip viena iš pagrindinių kliūčių, trukdančių Lietuvos valstybei gerinti valstybės finansų valdymą, įvardijama skaidrumo stoka, todėl reikia įgyvendinti fiskalinio skaidrumo principus didinant vaidmenų ir atsakomybės aiškumą. Informacijos viešumas ir atviras biudžeto rengimas ne tik išspręs skaidrumo problemą, bet taip pat aktyviau įtrauks visuomenę į valstybės finansų valdymą.
3. Aukščiau minėta vaidmenų ir atsakomybės aiškumo problema tai pat susijusi su tuo, kad iki šio dar nėra aiškaus valstybinių institucijų pareigų ir funkcijų paskirstymo. Biudžetas dažnai sudaromas vadovaujantis ne deklaruojamais tikslais, bet valdytojų poreikiais, todėl reikia detaliai įvardinti tikslus, funkcijas, uždavinius. Čia svarbu plėsti teisinę bazę, aiškiai reglamentuojant kiekvienos institucijos atsakomybės ribas ir funkcijas – taip bus išvengta savavališko valdininkų išlaidų paskirstymo. Taip pat reikia aiškiai apibrėžti ir finansinių ataskaitų rengimo metodologiją, detalizuotai įvardinti išlaidų valdymo politikos priemones, įvardinti riziką su prisiimamais įsipareigojimais, informacijos apie ataskaitas skelbimą – bus didinama valstybės išlaidų valdymo kontrolė bei jau minėtas didesnis visuomenės įsitraukimas.
4. Valstybės išlaidomis, kaip tam tikrų prekių ir paslaugų, skirtų bendriems visuomenės poreikiams tenkinti, pirkimais arba transferiniai mokėjimais, vyriausybė turi vykdyti savo funkcijas ir maksimizuoti visuomenės gerovę. Šių tikslų įgyvendinimui ir stabilios ekonominės politikos vykdymui, Lietuvos vyriausybė turi griežtinti institucinių vienetų finansų kontrolę ir atskaitomybę. Lietuvos Respublikos valdžios organai turi vykdyti išankstinę išlaidų kontrolę, užtikrinančią finansinės veiklos pagrindimą, o einamoji ir paskesnė kontrolė turi tikrinti bei vertinti užsibrėžtų tikslų įvykdymą.
5. Vidaus audito vaidmuo šiuo metu Lietuvoje turi būti svarbi priemonė, užtikrinanti valstybės institucijų kontrolę valdant valstybės išlaidas. Kadangi vidaus auditoriams dar trūksta kvalifikacijos, patirties, stiprinant šią sritį, turi būti vykdomi personalo apmokymai, parengimas. Didinant vidaus audito tarnybų vaidmenį reikia kelti vidaus auditorių nepriklausomybę, tačiau kartu derinti su neutralumu ir atsakomybę, kad auditorių pateikiamos ataskaitos nebūtų įtakojamos polinių interesų. Todėl atsakomybė turi būti aiškiai reglamentuota teisiniais aktais.
6. Vienas iš pagrindinių Lietuvos valstybės išlaidų valdymo ir kontrolės trūkumų yra strateginės, visa apimančios valstybės vizijos nuostatų dėl valstybės politikos prioritetinių krypčių nebuvimas Finansų ministerijos vaidmuo orientuotas labiau į ūkinę, skirstančiąją struktūrą, o ne į analizę, strateginę veiklą, dangstomos einamosios problemos, o nesiorientuojama į ateitį. Išlaidų paskirstymo programos pradedamos rengti vėlai, rengiamos paskubomis, neįsigilinant į jų poreikį. Todėl svarbu kuo išsamiau analizuoti ekonominę šalies situaciją, užtikrinant ne tik TVF keliamus reikalavimus, bet labiau atsižvelgti į šalies poreikius, taip skirti didesnį dėmesį vidaus auditorių ataskaitoms, formuojant valstybės strategiją. Be to, reikia užtikrinti vykdomų programų tęstinumą, turi būti užtikrinamas stabilus vykdomų programų finansavimas. Valdymo metodai turi būti orientuoti valstybės į rezultatus, o ne apsiribojama vien tik administracinėmis priemonėmis, nesiimama esminių politinių pakeitimų ir valstybės įsipareigojimų vykdymo. Biudžetas turi būti vykdomas taip, kad būtų numatomi ir prognozuojami ekonominių situacijų pasikeitimai, o ne tik reaguojama į jau įvykusius pokyčius – tam turi būti užtikrinta savalaikė ir išsami informacija.
7. Lietuvos biudžeto planavimas nėra adekvatus Lietuvos ekonominėms galimybėms – pajamos pervertinamos, išlaidos didinamos biudžetinių metų bėgyje. Kaip viena iš priemonių užtikrinti biudžeto tikrumo principą yra nepriklausomų ekspertų grupės sudarymas. Taip pat svarbu būtų numatyti sąlyginį biudžetą, kad pajamų nesurinkimo atveju biudžeto išlaidos būtų peržiūrimos iš anksto nustatyta tvarka – tam reikia nustatyti finansavimo prioritetus, t.y. išlaidas, kurios biudžeto nesurinkimo atveju būtų sumažintos; kurių būtų visiškai atsisakyta, arba kurios liktų planavimo lygmenyje.
8. Pagrindinė Lietuvos išlaidų valdymo problema – nepakankamas pajamų surinkimas, kuris sąlygoja deficitinį biudžetą. Pagrindinis valstybės vykdomos finansų politikos trūkumas – nuolatinis surenkamų pajamų mažėjimas didėjant BVP. Tai sąlygoja Lietuvos vyriausybės vykdoma griežta fiskalinė politika, kuri yra neadekvati Lietuvos ekonominei situacijai. Užtikrinti efektyvų valstybės išlaidų paskirstymą galima tik surenkant pakankamai lėšų valstybės funkcijoms vykdyti. Todėl šalies pagrindinė politikos kryptis turi būti vykdoma pajamų didinimo kryptimi. Tam beatodairiškai vykdoma griežta fiskalinė politika, kurią reglamentuoja TVF, visiškai neatsižvelgiant į dėl to susidariusias pasekmes, turi būti keičiama į tvarią ir savalaikę, atitinkančią Lietuvos ūkio poreikius.
9. Šiuo metu vykdoma darbo užmokesčio įšaldymo politika Lietuvoje dar labiau mažina valstybės pajamas, todėl siekiant pažaboti biudžeto deficitą ir užtikrinti stabilias įplaukas į biudžetą, darbo užmokesčio politika turėtų būti vykdoma didinimo kryptimi, o našumo didinimas turi būti skatinamas valstybės investicijomis į žmogiškąjį kapitalą.
10. Šiuo metu Lietuvoje, siekiant pagerinti mokestines įplaukas, vykdoma mokesčių sistemos reforma. Valstybės biudžeto pajamų nesurinkimo pagrindinės priežastys Lietuvoje šiuo metu yra sudėtinga mokesčių sistema, nepakankamai efektyvus mokesčių surinkimas ir administravimo trūkumai, įmonių nemokumas. Siekiant gerinti mokestinių pajamų surinkimą, turi būti keičiamas vartojimo ir gamybos mokesčių apmokestinimo santykis, kadangi didelė mokesčių našta, tenkanti tiesioginio vartojimo mokesčiams vartotojui, kurie sudaro apie 55 proc. nacionalinio biudžeto, neskatina vartojimo Lietuvoje.

LITERATŪROS SĄRAŠAS

Norminiai aktai

1. Lietuvos Respublikos vaklstybės iždo įstatymas. // Valstybės žinios1994. Nr. 100-2001.
2. 1995-2003 metų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymai.
3. 1995-2001 metų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių pakeitimo įstatymai.
4. Lietuvos Respublikos Konstitucija. Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija. Vilnius, 1996.
5. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas 1997 m. gegužės 5 d. Nr. 423 dėl Lietuvos Respublikos 1998 metų valstybės biudžeto ir atskaitymų į savivaldybės biudžetus normatyvų projektų rengimo.
6. Lietuvos Respublikos 1999 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių rengimo planas. Patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. balandžio 21 d. nutarimu Nr. 492.
7. Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto programinio formavimo laikinoji metodika. Patvirtinta Lietuvos Respublikos finansų ministro 1998 m. balandžio 27 d. įsakymu Nr. 102.
8. Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos nuostatai. Patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. liepos 23 d. nutarimu Nr. 921.
9. Lietuvos Respublikos finansų ministerijos nuostatai. Patvirtinta Lietuvos Respublikos vyriausybės 1998 m. rugsėjo 8 d. nutarimu Nr. 1088.
10. Lietuvos Respublikos 2000 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių rengimo planas. Patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. vasario 18 d. nutarimu Nr. 256.
11. Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymas //Valstybės žinios. 1999, Nr. 66-2130.
12. Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymas // Valstybės žinios. 2000, Nr. 5-126.
13. Lietuvos Respublikos 2001 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių rengimo planas. Patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2000 m. kovo 6 d. nutarimu Nr. 256.
14. Strateginio planavimo metodika. Patvirtinta Lietuvos Respublikos finansų ministro ir Lietuvos Respublikos valdymo reformų ir savivaldybių reikalaų ministro 2000 m. gegužės 3 d. įsakymu Nr. 112/50.
15. Lietuvos Respublikos Seimo statutas (su pakeitimais) // Valstybės žinios. 2000, Nr. 61-1826.
16. Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių biudžetų pajamų ir išlaidų klasifikacija. Patvirtinta Lietuvos Respublikos finansų ministro įsakymu 2000 m. gruodžio 29 d. Nr. 352.
17. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolieriaus išvada dėl Lietuvos Respublikos 2000 metų valstybės biudžeto įvykdymo apyskaitos.
18. www.vkontrole.lt/ataskaitos/2000/biudzeto_apyskaita.
19. Lietuvos Respublikos Finansų ministerijos 2001 metų veiklos ataskaita. www.lrvk.lt/2001metu_ataskaitos/Ministerijos/FM/FM_0227.doc.
20. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės įstatymas // Valstybės žinios. 2001, Nr. 64-2328.
21. Ekonominės politikos memorandumas. Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir Lietuvos bankas. 2001m. liepos 1 d. – 2002 m. gruodžio 1 d. www.finmin.lt/liet/memo2lt.htm.
22. Papildomas Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir Lietuvos banko ekonominės politikos memorandumas laikotarpiui nuo 2001 m. gruodžio 1 d. iki 2002 m. gruodžio 1 d. www.finmin.lt/liet/memorp.htm.
23. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-2004 metų programa. Vilnius 2001.
24. Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto asignavimų valdytojų programų vykdymo vertinimo tvarka. Patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. balandžio 5 d. nutarimu Nr. 379.
25. Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sudarymo ir vykdymo tvarka. Patvirtinta Lietuvos Respublikos 2001 m. gegužės 14 d. nutarimu Nr. 543.
26. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų (prioritetų). 2001 m. liepos 31 d. Nr. 950.
27. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės strateginės veiklos planas.2001 m. rugpjūtis – 2006 m. gruodis. Vilnius, 2001. www.vkontrole.lt.
28. Valstybės įmonių ir įstaigų vidaus kontrolės sistemų vertinimo metodiniai nurodymai. Patvirtinta Vidaus audito komiteto prie Lietuvos Respublikos audito, apskaitos ir turto vertinimo instituto 2001 m. rugsėjo 12 d. nutarimu Nr.6.
29. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-2004 metų programos įgyvendinimo priemonių patvirtinimo. 2001 m. spalio 4 d. Nr.1196.
30. Valstybės ilgalaikės raidos strategijos rengimo koncepcija. Patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gruodžio 5 d. nutarimu Nr. 1463.
31. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė. Išvada dėl Lietuvos Respublikos 2001 metų valstybės biudžeto įvykdymo apyskaitos. www.vkontrole.lt/ataskaitos/2001/2001-b-isvada.html.
32. Valstybinio audito reikalavimai. Patvirtinta Lietuvos Respublikos valstybės kontrolieriaus 2002 m. vasario 21 d. įsakymu Nr. V-26.
33. Lietuvos Respublikos 2003 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių rengimo planas. Patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 282.
34. Finansų kontrolės vadovas. Patvirtinta Lietuvos Respublikos finansų ministro 2002 m. gegužės 21 d. Nr. 139.
35. Strateginio planavimo metodika. Patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 6 d. nutarimu Nr. 827.
36. 2002 metų Lietuvos ekonominė programa laikotarpiui iki stojimo į Europos Sąjungą. Pritarta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. rugpjūčio 10 d. nutarimu Nr. 1228.
37. Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių projektas 2003.

Kita medžiaga

38. Biudžetas – naujas, problemos – senos. “Laisvoji rinka”, 1999 Nr.5
39. Biudžeto riešutėlis ir šiemet pasirodė neįkandamas. Šimašius R. “Rinkos erdvės” komentaras, 2001 10 04
40. Diamond J. Budget system reform in transitional economies: the experience of Russia. IMF Working paper, 2002.
41. www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/wp0222.pdf
42. Does budgeting have a future? 22nd annual meeting of Senior Budget Officials. Paris, 21-22 May 2001. OECD.
43. European economy. European commission directorate-general for economic and financial affairs. 2001, No.72.
44. http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/european_economy/2001/ee72en.pdf
45. European economy. European commission directorate-general for economic and financial affairs. 2002, No.7.
46. http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/enlargement_papers/2002/elp07en.pdf
47. Features and functions of supreme audit institutions. The World bank, PREM notes, 2001, No.59. www1.worldbank.org/publicsector/PREMnote59.pdf.
48. Finansų ministerijos pranešimai žiniasklaidai. www.finmin.lt/liet/ps.
49. Gender budgets make cents. Understanding gender responsive budgets. UK.2001 (www.gender-budgets.org)
50. Joint assessment of employment policy priorities in Lithuania. 2002. http://europa.eu.int/comm/employment_social/intcoop/news/lithuania.pdf
51. Katkus A. Valstybės ekonominė kontrolė. Vilnius: Mintis, 1997.
52. Klimašauskienė D. Vyriausybės vaidmuo rinkos ekonomikoje. Vilnius: VU, 1998.
53. Lietuvos Respublikos derybinė pozicija “Finansų kontrolė” (28 derybinis skyrius).
54. Lietuvos Respublikos derybinė pozicija “Finansinės ir biudžetinės nuostatos” (29 derybinis skyrius).
55. Lietuvos ūkio plėtros prognozė 2002-2005 metams. www.finmin.lt/liet/progn.htm.
56. Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries. Edited by R.Allen and D.Tommasi. Paris: OECD, SIGMA, Phare, 2001.
57. Public expenditure management. www1.worldbank.org/publicsector/pe/pem1.htm.
58. Public Expenditure Management Handbook. International Bank for Reconstruction and Development, 1998.
59. Rakauskienė O.G. Makroekonominė politika: genderinis požiūris. Vilnius.LTU, 2002
60. Rekomendacijos dėl aukščiausiųjų kontrolės institucijų veiklos Europos integracijos kontekste. Valstybės kontrolės leidinys. 1999
61. Republic of Lithuania: report on observance of standards and codes – fiscal transparency module. IMF country report No. 02/250. 2002.
62. www.imf.org/external/pubs/ft/scz/2002/cr02250pdf
63. Schick A. A Contemporary Approach to Public Expenditue management. International Bank for Reconstruction and Development, 1999.
64. Svarbiausi valdžios veiksmai žmonių gerovei: valstybės finansai. Laisvoji rinka. 2000, Nr.6.
65. Tax policy in the European Union. European Communities, 2000.
http://eupora.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/taxation/documents/fiscalen.pdf
66. The IMF Manual on Government Finance Statistics (final draft of 2001).
67. Vidaus kontrolė – valstybės institucijų atskaitomybės pagrindas. Tarptautinė Aukščiausiųjų audito institucijų organizacija (INTOSAI), 2001. www.vkontrole.lt/dokumentai.
68. Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos tinklalapis. www.ekm.lt.
69. Europos Sąjungos tinklapis www.europa.eu.int/comm/economy_finance
70. Finansų ministerijos ekonominiai rodikliai ir kita medžiaga. www.finmin.lt.
71. Laisvosios rinkos instituto tinklalapis. www.lrinka.lt.
72. Lietuvos moterų infirmacinis portalas. www.lygus.lt
73. Statistikos departamento prie LR Vyriausybės duomenys. www.std.lt
74. Tarptautinių organizacijų interneto svetainės valstybės išlaidų valdymo klausimais. www.worldbank.org/publicsector/pe, www.oecd.org/puma/links.htm.
75. Финансовое Прaво. БEK: Mосква, 1995.

One Reply to “Valstybės biudžeto išlaidų valdymas ir kontrolė”

  1. Write more, thats all I have to say. Literally, it seems as though you relied on the video to make your point. You definitely know what youre talking about, why waste your intelligence on just posting videos to your blog when you could be giving us something informative to read?

Leave a Reply

Your email address will not be published.